..:: Web Site Oficial de Ruben Dario Quintero Villada Honorable Senador de la Republica de Colombia

Así quedó el texto final del proyecto de acto legislativo que reforma el Sistema Nacional de Participaciones aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

Artículo 1º. El inciso 4º del artículo 356 de la Constitución Política, quedará así:

Los recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio de salud, los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, y servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, garantizando la prestación y la ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre.

Artículo 2°. El literal a) del artículo 356 de la Constitución Política, quedará así:

a) Para educación, salud y agua potable y saneamiento básico: población atendida y por atender, reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y equidad. En la distribución por entidad territorial de cada uno de los componentes del Sistema General de Participaciones, se dará prioridad a factores que favorezcan a la población pobre, en los términos que establezca la ley.

Artículo 3°. Adiciónese al artículo 356 de la Constitución Política los siguientes incisos:

El Gobierno Nacional definirá una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones, para asegurar el cumplimiento de metas de cobertura y calidad. Esta estrategia deberá fortalecer los espacios para la participación ciudadana en el control social y en los procesos de rendición de cuentas.

Para dar aplicación y cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, el Gobierno Nacional, en un término no mayor a seis (6) meses contados a partir de la expedición del presente Acto Legislativo, regulará, entre otros aspectos, lo pertinente para definir los eventos en los cuales está en riesgo la prestación adecuada de los servicios a cargo de las entidades territoriales, las medidas que puede adoptar para evitar tal situación y la determinación efectiva de los correctivos necesarios a que haya lugar.

El Sistema General de Participaciones de los Departamento s, Distritos y Municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluido el correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución.

Para efectos del cálculo de la variación de los ingresos corrientes de la Nación a que se refiere el inciso anterior, estarán excluidos los tributos que se arbitren por medidas de estado de excepción salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue el carácter permanente.

El diecisiete por ciento (17%) de los recursos de Propósito General del Sistema General de Participaciones, será distribuido entre los municipios con población inferior a 25.000 habitantes. Estos recursos se destinarán exclusivamente para inversión, conforme a las competencias asignadas por la ley. Estos recursos se distribuirán con base en los mismos criterios de población y pobreza definidos por la ley para la Participación de Propósito General.

Los municipios clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta, de conformidad con las normas vigentes, podrán destinar libremente, para inversión y otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un cuarenta y dos (42%) de los recursos que perciban por concepto del Sistema General de Participaciones de Propósito General, exceptuando los recursos que se distribuyan de acuerdo con el inciso anterior.

Cuando una entidad territorial alcance coberturas universales y cumpla con los estándares de calidad establecidos por las autoridades competentes, en los sectores de educación, salud y/o servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, previa certificación de la entidad nacional competente, podrá destinar los recursos excedentes a inversión en otros sectores de su competencia. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.

Parágrafo transitorio 1°. El monto del Sistema General de Participaciones, SGP, de los Departamentos, Distritos y Municipios se incrementará tomando como base el monto liquidado en la vigencia anterior. Durante los años 2008 y 2009 el SGP se incrementará en un porcentaje igual al de la tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento real de 4%. Durante el año 2010 el incremento será igual a la tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento real de 3.5%. Entre el año 2011 y el año 2016 el incremento será igual a la tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento real de 3%.

Parágrafo transitorio 2°. Si la tasa de crecimiento real de la economía (Producto Interno Bruto, PIB) certificada por el DANE para el año respectivo es superior al 4%, el incremento del SGP será igual a la tasa de inflación causada, más la tasa de crecimiento real señalada en el parágrafo transitorio 1° del presente artículo, más los puntos porcentuales de diferencia resultantes de comparar la tasa de crecimiento real de la economía certificada por el DANE y el 4%. Estos recursos adicionales se destinarán a la atención integral de la primera infancia. El aumento del SGP por mayor crecimiento económico de que trata el presente parágrafo, no generará base para la liquidación del SGP en años posteriores.

Parágrafo transitorio 3°. El Sistema General de Participaciones, SGP, tendrá un crecimiento adicional a lo establecido en los parágrafos transitorios anteriores para el sector educación. La evolución de dicho crecimiento adicional será así: en los años 2008 y 2009 de uno punto tres por ciento (1.3%), en el año 2010 de uno punto seis por ciento (1.6%), y durante los años 2011 a 2016 de uno punto ocho por ciento (1.8%). En cada uno de estos años, este aumento adicional del Sistema no generará base para la liquidación del monto del SGP de la siguiente vigencia. Estos recursos se destinarán para cobertura y calidad.

Parágrafo transitorio 4º. El Gobierno Nacional definirá unos criterios y transiciones en la aplicación de los resultados del último censo realizado, con el propósito de evitar los efectos negativos derivados de las variaciones de los datos censales en la distribución del Sistema General de Participaciones. El Sistema orientará los recursos necesarios para que de ninguna manera, se disminuyan por razón de la población, los recursos que reciben las entidades territoriales actualmente.

Artículo 5º. El presente acto legislativo rige a partir del 1º de enero de 2008

Roy Barreras, ponente de Transferencias en la Cámara explicó los cuatro puntos básicos de la ponencia

El representante a la Cámara, Roy Barreras, ponente del proyecto de Transferencias en la Cámara de Representantes, explicó que la compleja fórmula de Transferencias se traduce en cuatro efectos positivos concretos, así:

1. Las regiones recibirán 18 billones de pesos adicionales de aquí al 2016 sobre lo que estaba presupuestado en la fórmula original del Gobierno.

2. El sector educativo en Colombia recibirá 1.5 billones de pesos adicionales, con base en el último acuerdo logrado con la bancada de Gobierno, destinados a cobertura y calidad fundamentalmente para garantizar la educación de los niños colombianos hasta noveno grado de secundaria.

3. Los maestros y los trabajadores administrativos obtuvieron la garantía del pago de sus deudas derivadas de los ajustes del escalafón y de la actualización de sus condiciones laborales. Esta cifra dependerá de los cálculos hechos caso por caso y región por región, pero se estima en principio, que tendrá un costo superior a los 600 mil millones de pesos vía Presupuesto General de la Nación.

4. Lo más importante del acuerdo logrado es que facilitará la aprobación del proyecto de Transferencias, lo que significa una decisión económica responsable del Congreso de la República, que evitará una crisis fiscal en la economía nacional.

Roy Barreras, ponente de la iniciativa, recordó que técnicamente la fórmula queda establecida en IPC+4 adicional exclusivo para educación, más medio punto adicional para calidad promediado durante los 10 años (0.3 - 2.008 y 2.009 -, 0.6 -2.010- y 0.8 -2.011 al 2.016- ) y adicionalmente todo lo que crezca la economía por encima del 4 que será destinado en su totalidad a las regiones”.

Si la norma es aprobada en Comisión Primera de la Cámara, le restará un sólo debate para su aprobación final en la Plenaria de la Corporación.

PONENCIA PARA PRIMER DEBATE EN SEGUNDA VUELTA AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 169 DE 2006 CÁMARA - 011 DE 2006 SENADO “POR EL CUAL SE REFORMAN LOS ARTÍCULOS 356 Y 357 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA”

En virtud de la honrosa designación que nos hiciera la Comisión Primera Constitucional de la Honorable Cámara de Representantes como ponentes del Proyecto de Acto Legislativo 169 de 2006 Cámara - 011de 2006 Senado, “Por el cual se reforman los artículos 356 y 357 de la Constitución Política”, procedemos a rendir informe de ponencia para primer debate de conformidad con lo dispuesto en la Ley 5º de 1992, en los siguientes términos:

Este Proyecto de Acto Legislativo constituye un elemento fundamental para la descentralización y el desarrollo regional, en cuanto permite el crecimiento y la estabilidad de los recursos que las entidades territoriales reciben para financiar los servicios de salud, educación y agua potable y saneamiento básico, alimentación escolar, deporte, cultura, entre otros. Al mismo tiempo, esta reforma es responsable con la Nación y reconoce que los problemas macroeconómicos y fiscales tienen efectos negativos sobre todos los colombianos y particularmente sobre la población con menores recursos.

La reforma ha sido ampliamente debatida y analizada y en el proceso se han considerado diversas posiciones y alternativas, buscando acercar la reforma inicialmente propuesta por el Gobierno a una propuesta más generosa con las regiones.

Por ejemplo, la preocupación de numerosos parlamentarios con respecto a la población pobre, manifestada también en diversas ocasiones por el Gobernador del Atlántico, Doctor Carlos Rodado, ha sido considerada ya en el texto que hoy se debate en la H. Comisión Primera de la Cámara de Representantes.

Como respuesta a esta preocupación se logró que los municipios menores de 25.000 habitantes, que por lo general son los más pobres del país, tengan una participación adicional que equivale al 17% de la bolsa de propósito general. Con esta medida, junto con su participación normal en el resto de los recursos, la asignación per cápita promedio para estos municipios alcanzará en 2008 $ 366.746, en comparación con $ 266.274 correspondiente al resto de municipios. Igualmente se logró que la situación de pobreza sea un factor prioritario den la asignación de las diferentes bolsas que componen el SGP.

A la par con estos planteamientos, el proyecto de Acto Legislativo ha continuado avanzando con el voto favorable de las mayorías, introduciendo modificaciones tendientes a mejorar la iniciativa presentada por el Gobierno, dentro de las que se cuentan el inicio en 2008 y no en 2009 de la reforma, la adopción de la propuesta como transitoria hasta el año 2016 con aumento en los puntos de crecimiento real, reconocimiento de un punto adicional del SGP exclusivo para educación (equivalente a dos puntos de crecimiento de la bolsa de educación), incorporación de una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral a la utilización de los recursos del sistema, mayores recursos de propósito general para municipios pequeños, mayor reconocimiento cuando la economía crezca por encima del 4%, destinando estos recursos a la atención de la primera infancia, y garantía de transferencia por los posibles efectos negativos de los resultados del censo poblacional.

En reunión con el Presidente de la República, los miembros de la bancada de Gobierno de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes manifestamos algunas preocupaciones en el tema. En primer lugar se habló de la necesidad de garantizar recursos para vías regionales, para lo que se propuso que la fórmula que está siendo discutida incluyera medio punto adicional destinado para vías rurales. En segundo lugar se reiteró la preocupación de los H. Representantes sobre si los recursos garantizados con la fórmula son en efecto suficientes, como asegura el Gobierno, para alcanzar coberturas plenas en salud y educación básica en 2010.

En respuesta a estas inquietudes, el Presidente propuso la firma de un acuerdo político, con el cual se garantizan recursos para vías terciarias a través del Presupuesto General de la Nación. Así mismo, el acuerdo establece que se contará con el respaldo de recursos del presupuesto de la Nación, si fuera necesario, para asegurar el objetivo de cobertura plena en educación.

Adicionalmente, se logró un acuerdo por la educación en el que se enfatiza su importancia para el desarrollo del país y la necesidad de recursos suficientes para alcanzar las metas en educación. De esta manera se acordó el incremento de recursos para el sector educación, destinados al cumplimiento de las metas de ampliación de cobertura y mejoramiento de la calidad educativa, así como al mejoramiento del sistema salarial y de incentivos del nuevo estatuto docente contenido en el Decreto 1278/01. Adicionalmente, se establece que el pago de deudas y homologación de personal administrativo se complementará con recursos del Presupuesto General de la Nación.

La educación ocupa un lugar estratégico en el desarrollo económico y social de Colombia y es condición indispensable para consolidar una economía que proporcione la base apropiada para que los colombianos puedan alcanzar una mejor calidad de vida. Esto es particularmente importante en la sociedad del conocimiento, dominada por nuevos modos de producir y trabajar, que exige personas preparadas para obtener, adaptar y aplicar la información disponible en múltiples fuentes y transformarla en conocimiento relevante para la satisfacción de sus necesidades.

De otra parte, uno de los grandes retos del Estado es, además de garantizar el acceso universal a la educación básica para las personas entre 5 y 15 años, generar una oferta educativa integral que permita a los estudiantes cursar el ciclo completo desde la educación inicial hasta la superior.

En este sentido, y conscientes de la necesidad de recursos para el cumplimiento de las metas en educación, la coalición Primero Colombia conformada por los partidos (Social de Unidad Nacional, Cambio Radical, Conservador, Alas Equipo Colombia, Convergencia Ciudadana, Colombia Democrática) hemos convenido con el Gobierno Nacional, incrementos adicionales sobre la base de educación, que no harán parte de la base del cálculo del Sistema General de Participaciones, de la siguiente manera: 0.5 puntos en las vigencias 2008 y 2009, un punto para el 2010 y 1.5 puntos entre 2011 y 2016. Estos recursos se dedicarán al cumplimiento de los siguientes objetivos:

1.- Cumplimiento de las metas de ampliación de cobertura y mejoramiento de la calidad educativa.

2.- Mejoramiento del sistema salarial y de incentivos del nuevo estatuto docente contenido en el Decreto 1278/01

Adicionalmente, el pago de deudas y homologación de personal administrativo, se complementarán con recursos del Presupuesto General de la Nación.

Este Acuerdo fue aceptado por la bancada de Gobierno de la Cámara de Representantes.

Durante todos los debates en el Congreso, así como en diversas manifestaciones se ha señalado que las participaciones se recortan con este Acto Legislativo. Al respecto cabe señalar que esta reforma de ninguna manera recorta los recursos del SGP. Las partidas crecen año a año, incluso en términos reales. Por ejemplo, de acuerdo con lo aprobado hasta 6º debate, en 2008 los recursos del SGP serán superiores en $439 mil millones con respecto a lo que serían de no aprobarse la reforma.

Lo que pretende el Proyecto de Acto Legislativo es: i) lograr un sendero serio y responsable de crecimiento de los recursos del Sistema, que permita alcanzar coberturas plenas en educación y salud, ii) asegurar recursos crecientes para calidad, iii) alcanzar avances significativos en coberturas de agua potable y saneamiento básico, iv) brindar mayor bienestar para los colombianos, v) garantizar recursos para una política social ambiciosa e incluyente, vi) mantener un nivel de recursos de la Nación canalizados hacia inversiones estratégicas que permitan eliminar las desigualdades regionales y, tal como lo demanda la coyuntura mundial actual, vii) incrementar la competitividad de las entidades territoriales. Todo lo anterior, sólo será posible en un marco de sostenibilidad macroeconómica y fiscal como el que ofrece esta reforma constitucional.

En suma, la reforma busca asegurar un equilibrio entre el fortalecimiento de la descentralización y la garantía de unas finanzas públicas sanas. Al respecto, no hay intenciones escondidas como se ha planteado en diferentes instancias. Los ponentes que hemos estado al frente de todos los debates, y hemos ahondado en el estudio de la reforma, tenemos la certeza de que con ella se garantiza una posición fiscal sólida de las regiones y de la Nación, y se privilegian el cumplimiento los derechos constitucionales de la ciudadanía plasmados en los servicios de salud, educación y agua potable y saneamiento básico.

La reforma no tiene como intención recortar el flujo de recursos, ni mucho menos recentralizar competencias, no se desfinanciarán sectores básicos del desarrollo, y tampoco va a implicar un nuevo requerimiento de ajuste fiscal para las regiones. Pero, sobre todo, la reforma no pretende obtener recursos para ajustar fiscalmente al Gobierno Nacional, afectando las participaciones.

Contrario a lo que se ha venido afirmando, los recursos que recibirán los municipios y departamentos no se recortarán. Para el 2007 estos recursos serán de $17.5 billones y aumentarán en promedio aproximadamente $1 billón por cada año, hasta alcanzar $31 billones en el 2016. Las participaciones han crecido todos los años y lo que se busca con el nuevo Acto Legislativo es que sigan creciendo aún más y durante un tiempo más largo.

Este flujo creciente de participaciones garantiza los recursos necesarios para lograr coberturas universales en educación y salud a 2010, y avances significativos en agua potable y saneamiento básico. Asimismo, asegura recursos adicionales en cada uno de estos sectores para mejorar la calidad en la prestación de los servicios, y recursos suficientes para la financiación de otros temas de competencia municipal. Adicionalmente, el proyecto de Acto Legislativo otorga a los municipios más pequeños la garantía de conservar la magnitud actual de los recursos que pueden destinar a financiar su funcionamiento, dada la imposibilidad que tienen de hacerlo con recursos propios. Así las cosas, no se están recortando las participaciones, simplemente no se están prometiendo recursos inviables, frente a un futuro incierto.

La reforma fortalece la descentralización al asegurar un crecimiento real del SGP sustancialmente más elevado que el promedio del crecimiento poblacional, previsto en 1,03%. Esto garantiza no sólo el logro de la meta de coberturas universales, sino la posibilidad de mejoras significativas en calidad, y de recursos excedentes para otros sectores de competencia municipal.

Por el lado de las competencias, es claro, y las ponencias y los textos radicados confirman que el proyecto en ningún momento ha planteado modificar las competencias asignadas a los municipios y departamentos por la Constitución y las normas vigentes. Este es un tema que no está en discusión, por el contrario, consideramos que el proyecto amplía la autonomía de los municipios, al permitirles orientar -según su criterio- los recursos excedentes de educación y salud, una vez logren y mantengan cobertura universal y alcancen ciertos estándares en la calidad de los servicios.

En materia de autonomía de las entidades territoriales, vale la pena resaltar que los recursos administrados por las regiones no corresponden únicamente al SGP. El Gobierno ha demostrado que vía ingresos tributarios territoriales, regalías, recursos de FAEP, ETESA, recursos por telefonía móvil, Fondo Nacional de Regalías, entre otros, los gobiernos territoriales ejecutan el 50,1% de los ingresos públicos totales del país.

Tanto el incremento de los recursos del SGP año a año, como el respeto y fortalecimiento de las competencias y la gestión territorial, permiten señalar que la reforma afianzará los avances logrados hasta el momento por el país en materia de descentralización. Cabe recordar que en un estudio realizado por el BID[1], Colombia es el país unitario de América Latina con el mayor índice de descentralización en 2004, y el que más avanzó en esta materia entre 1996 y 2004. Este índice combina aspectos electorales, de gestión y fiscales.

Uno de los logros más importantes de esta reforma es el garantizar coberturas plenas en salud y educación básica a 2010, al tiempo que se mejora la calidad en la prestación de estos servicios. De igual manera habrá importantes avances en las coberturas de agua potable y alcantarillado.

Es importante resaltar que, aunque el Gobierno asegura que estos recursos son suficientes para alcanzar tales coberturas, los ponentes hemos logrado mayores recursos para educación. Mientras estaba vigente el Acto Legislativo 01 de 2001 (2002 y 2006), se incorporaron 1,8 millones de niños al sistema educativo y 7,2 millones de personas se afiliaron al sistema de salud. Durante estos años los recursos crecieron a una tasa menor a la que crecerán con este Acto Legislativo, lo que significa que con mayores recursos se necesita incorporar menos niños al sistema educativo (1,5 millones) y afiliar menos personas al sistema de salud (6,3 millones) (ver Tablas 2 y 3).

Adicionalmente, mientras estuvo vigente la Ley 60 (régimen constitucional) el avance en coberturas fue mucho menor al observado con el Acto Legislativo 01 de 2001 (ver Tabla 3).

Es importante mencionar que las metas en cobertura se obtienen a partir del cálculo de los costos asociados a la prestación de cada servicio y de la identificación de fuentes de recursos adicionales al SGP, de acuerdo con los modelos de financiación de cada sector y las normas que los regulan, de la siguiente manera:

En educación se cuenta con el Presupuesto General de la Nación, Regalías, Recursos de Ley 21 y Recursos propios de las Entidades Territoriales. En salud se incluyen recursos exclusivos del sector como son los provenientes del FOSYGA y de la cotización del régimen contributivo y en agua potable y saneamiento básico se encuentran los recursos provenientes de tarifas que cobran las empresas prestadoras del servicio, además del PGN, Regalías y recursos de audiencias públicas.

Como ha sido ya resaltado, tanto en esta ponencia como en diversas intervenciones, es de particular preocupación para los ponentes y demás parlamentarios el logro de la meta de cobertura plena en educación básica. Si bien es cierto que el Gobierno garantiza que con los recursos aprobados al momento para educación es posible alcanzar esta meta, ha habido numerosas manifestaciones en las que el sector reclama mayores recursos.

Como se mencionó anteriormente, los H. Representantes Ponentes hemos suscrito un acuerdo con el Gobierno en diversos temas relacionados con el sector de educación y, adicionalmente, hemos logrado mayores recursos para el sector, a través del SGP, con el fin de avanzar en la calidad educativa.

De acuerdo con lo aprobado hasta el momento, los recursos del Sistema General de Participaciones crecen a una tasa real de 4% en 2008 y 2009, 3.5% en 2010 y 3% entre 2011 y 2016. Adicionalmente, se establece un punto para educación que no se incluye en la base de cálculo anual. La propuesta que se presenta en esta ponencia consiste en incrementos adicionales sobre la base de educación, que no harán parte de la base, de la siguiente manera: medio punto para los dos primeros años, un punto para 2010 y un punto y medio para el periodo entre 2011 y 2016. En la siguiente tabla se observa el crecimiento de los recursos del total del SGP, así como los puntos adicionales con los que contaría el sector de educación.

Estos incrementos propuestos corresponden a mayores recursos para educación por $1.3 billones de pesos de 2007 para el periodo en el que aplica la fórmula (2008 a 2016). Así mismo, para que la Constitución Política sea sencilla y fácil de aplicar, esta fórmula se traslada al punto adicional para educación que se calcula a partir del total del SGP y no hace base. Es decir, el punto para educación ya aprobado se incrementará de la siguiente manera:

Año	Crecimiento del SGP ¹	Propuesta adicional para educación (aplicable a recursos de educación – no hace base) ³	Punto adicional para educación (aplicable a total SGP - no hace base) ²	Propuesta adicional para educación (aplicable a total SGP – no hace base) (equivalente a (2)) ²	Total puntos adicionales para educación propuestos para 7º Debate (aplicable a total SGP – no hace base) ²
Año	Crecimiento del SGP ¹
	(1)	(2)	(3)	(4)	(5)=(3)+(4)
2008-2009	4,0%	0,50%	1,0%	0,3%	1,3%
2010	3,5%	1,00%	1,0%	0,6%	1,6%
2011-2016	3,0%	1,50%	1,0%	0,8%	1,8%

¹ Se calcula sobre toda la bolsa del SGP y genera base para la liquidación del sistema en la siguiente vigencia.

² Se calcula sobre toda la bolsa del SGP y no genera base para la liquidación del sistema en la siguiente vigencia.

³ Se calcula sobre la bolsa del sector educación y no genera base para la liquidación del sistema en la siguiente vigencia.

Con esta propuesta se refuerzan aún más los recursos para educación y se garantizan mayores niveles de calidad en la educación.

Como se mostró adicionalmente, la educación es sin duda la gran beneficiada de esta reforma. Los recursos para este sector pasan de $ 9,9 billones en el 2007 a $ 10,8 billones en 2008 y a $17,6 billones en 2016. Esto significa que la participación del sector educación pasará a representar el 60% en promedio anual del SGP entre 2008 y 2016. Este incremento considerable de recursos permitirá al sector el cumplimiento de la meta de universalización de cobertura en educación básica, ampliación de cobertura en educación media, e implementar programas de calidad.

Son bastantes las afirmaciones que se hacen en torno al efecto que tendría la reforma al SGP en los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos, basadas en lo sucedido con el Acto Legislativo 01 de 2001.

Por el contrario, con el Acto Legislativo 01/01 y la Ley 715 de 2001 se garantizó la estabilidad laboral de los docentes respecto a los pagos oportunos, el régimen salarial y prestacional y la seguridad social.

Para reglamentar el Acto Legislativo 01 se expidió la Ley 715 de 2001, la cual reformó la estructura institucional de la educación en los entes territoriales, la distribución y asignación de los recursos, profundizó el proceso de descentralización, precisó las responsabilidades sobre la prestación del servicio educativo entre la Nación y los entes territoriales, fortaleció las instituciones educativas y aceleró el proceso de reorganización del sector educativo, entre otros.

El objetivo fundamental de la Ley 715 en materia educativa fue crear las condiciones para el cumplimiento del derecho constitucional de una educación básica y media con calidad y cobertura universal, siendo condiciones necesarias para la garantía del derecho a la educación: la viabilidad financiera y la organización adecuada del sistema educativo. Particularmente, con la distribución de los recursos del SGP se buscó asegurar que la educación pública estuviera realmente al servicio de los niños, niñas y jóvenes, bajo criterios de equidad, eficiencia y sostenibilidad fiscal.

En cuanto a la distribución de los recursos, la Ley estableció que el 58.5% del total se destinaría al sector educativo, previo descuento de las asignaciones especiales. El artículo 16 define que estos recursos serán distribuidos entre las entidades territoriales para financiar la prestación del servicio público educativo con base en los criterios de: población atendida y población por atender, en condiciones de eficiencia y equidad.

De otro lado, los recursos de la participación para educación del SGP permitieron cubrir o reconocer obligaciones y compromisos del servicio educativo y deudas por concepto de homologaciones de cargos administrativos, en virtud de las leyes que decretan los presupuestos de rentas y recursos de capital, y las leyes de apropiaciones para las diferentes vigencias fiscales; el parágrafo 3 transitorio del artículo 15 de la Ley 715 de 2001, reglamentado por los Decretos 3191 de 2002 y 3533 de 2003; el artículo 80 de la Ley 812 de 2003; y la Ley 917 de 2004. Los recursos asignados por estos conceptos a las entidades territoriales ascendieron a $409 mil millones del SGP, y a cerca de $200 mil millones del PGN (entre 2002 y 2007), por cruces de cuentas y acuerdos de pago entre la Nación y las entidades territoriales.

Es importante mencionar que para obtener el reconocimiento de estos costos, la entidad territorial certificada debió enviar al Ministerio de Educación Nacional la información soporte, con el fin de que éste la estudiara y certificara para su pago posterior, de acuerdo con la disponibilidad de recursos.

Así mismo, se asignaron recursos del SGP por $412 mil millones para cubrir pagos de ascensos en el escalafón docente entre 2003 y 2007. Con respecto a 2002, ésta partida fue incluida en el rubro “Costo Anual de Prestación de Servicio” del Conpes Social 62 del 26 de agosto de 2002 de distribución del SGP.

Lo anterior estuvo acompañado de la incorporación en 2002 a las plantas financiadas con SGP de los 218.472 docentes y directivos docentes financiados con el situado fiscal y FEC ($4.2 billones de 2001) y de los 80.714 financiados con recursos propios de departamentos y municipios ($1.1 billones de 2001). Adicionalmente, se incorporaron los 21.443 administrativos financiados con situado fiscal y FEC ($216 mil millones de 2001) y los 9.578 financiados con recursos propios de departamentos y municipios ($102 mil millones de 2001).

Posteriormente, se expidió el decreto 1278 de 2002, estatuto de profesionalización docente, que establece los requisitos de ingreso a la carrera docente, concurso de méritos, provisión de cargos y estructura del escalafón docente, entre otros. En el marco de este decreto se llevó a cabo:

En conclusión, vale la pena resaltar que con el AL 01 de 2001, no se vieron afectados de manera negativa los docentes y directivos docentes, sino que por el contrario se aseguraron una serie de condiciones que mejoraron su estabilidad laboral, entre otras:

§ No se hacen nombramientos de docentes sin los recursos garantizados para el pago oportuno de sus salarios;

§ El nuevo estatuto docente permite a los mejores docentes incrementar su asignación salarial sin requisitos diferentes a su desempeño;

§ Hay mayor eficiencia del sector educativo, al definir las plantas de personal de docentes y directivos docentes en función de la matrícula oficial, según parámetros técnicos de relación alumno/docente para las zonas urbano y rural;

§ Racionalización en el uso de los recursos, al ajustar las plantas de personal a la disponibilidad de los recursos del SGP distribuidos a las entidades territoriales certificadas.

Otro tema de gran relevancia en la discusión de la reforma al SGP, consiste en las críticas al supuesto deterioro en la calidad educativa durante la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2001.

Los ponentes quisimos entender también este tema, con el fin de identificar si es factible atribuir posibles problemas en calidad educativa a esta reforma. Por el contrario, encontramos que las pruebas ICFES y SABER registran mejoras en los resultados durante los últimos años.

En el gráfico 1 se muestra que en la prueba del ICFES el porcentaje de colegios oficiales en categoría baja pasó de 61% en 2002 a 29% en 2006. De igual manera, la tendencia en colegios públicos de categoría alta es ascendente en ese mismo periodo al pasar de 9% al 32%.

En el caso de la educación básica primaria y básica secundaria (gráfico 2), los puntajes promedio de las pruebas SABER muestran un incremento tanto en lenguaje como en matemáticas, en los dos cursos en los que se realiza la prueba (5 y 9 grado).

En cuanto a la educación, los ponentes hemos encontrado que en el periodo de vigencia de esta norma, el personal docente, directivo docente y funcionarios administrativos ha contado con mayor estabilidad y reglas de juego más claras; así mismo, esta norma ha permitido mejoras significativas en la calidad del servicio educativo.

En resumen, el Acto Legislativo 01 de 2001 incidió de manera positiva en otorgar la garantía a las regiones de contar con recursos crecientes y estables para atender los gastos en educación y demás servicios de su competencia. De esta manera favoreció el avance significativo en las coberturas.

Los ponentes hemos considerado pertinente reiterar la importancia de aprobar la reforma para las regiones. En sus intervenciones el Ministro de Hacienda y Crédito Público destacó los siguientes aspectos favorables de la reforma en trámite para las regiones:

a. Con la aprobación de este proyecto de Acto Legislativo las entidades territoriales tendrán la certeza de recibir, en promedio, el 52% de los ingresos corrientes regionales y locales, prerrogativa de financiación de la cual ni el Gobierno Nacional, ni las empresas públicas y privadas más representativas del país gozarán en la próxima década.

b. La certeza sobre los montos de ingresos territoriales que se deriva de esta reforma, ofrece, además del clima de confianza, un ancla de estabilidad financiera para las regiones que, en armonía con las leyes de responsabilidad fiscal, promueve una posición financiera sólida para las regiones, caracterizada por ausencia de déficit fiscal y recomposición de gasto a favor de la inversión pública.

c. Los instrumentos para la consecución de una posición fiscal sólida que provee esta reforma son una herramienta poderosa para luchar contra la pobreza y la desigualdad en los municipios de Colombia.

d. Las entidades territoriales con mejor desempeño fiscal expanden sus posibilidades de desarrollo a través de dos canales: i) generación de un clima de confianza y estabilidad que atrae inversión, y ii) mejoramiento de su capacidad de pago, con lo cual aumentan sus posibilidades de apalancamiento financiero de forma sostenible.

e. La experiencia del lustro 2001-2005 indica cómo el progreso económico y social de las regiones está estrechamente relacionado con el mejoramiento de su desempeño fiscal, en términos del saneamiento fiscal y el fortalecimiento institucional.

f. El entorno de estabilidad y solidez fiscal creado por el Acto Legislativo 01 de 2001 (AL01/2001), y las leyes de racionalización del gasto (Ley 617 de 2001), y responsabilidad fiscal (Ley 819 de 2003), ha permitido a las entidades territoriales sanear sus finanzas públicas. En este sentido, la aprobación de este proyecto de Acto Legislativo permitiría continuar con este proceso y fortalecer la posición fiscal de las entidades territoriales.

g. El Acto Legislativo 01/2001 le dio instrumentos a las leyes de endeudamiento (Ley 538 de 1997) y de reestructuración de las entidades territoriales (Ley 550 de 1999) para reducir el saldo de su deuda pública y los pasivos corrientes contraídos durante el periodo 1993-2000. Este proceso podría consolidarse con la aprobación de la reforma constitucional en trámite.

h. En un ambiente institucional de responsabilidad fiscal, este proyecto de Acto Legislativo permite preservar un esquema de competencias y recursos intergubernamentales, favorable a la puesta en marcha de políticas públicas capaces de disminuir diferencias en el grado de desarrollo regional.

i. Con la aprobación de esta reforma, las entidades territoriales con menor capacidad de gestión tienen incentivos institucionales para asegurar, con recursos del Sistema General de Participaciones, niveles de cobertura universal en la provisión de bienes sociales meritorios.

j. Esta reforma preserva el margen de maniobra fiscal requerido por la Nación para orientar recursos hacia megaproyectos de inversión regional, que por costos y economías de escala no estarían en condiciones de ejecutar de forma individual las entidades territoriales. En este sentido, el proyecto de Acto Legislativo reduce el riesgo de atomizar la inversión regional y local en proyectos de bajo impacto.

Adicionalmente, el Departamento Nacional de Planeación señala que no aprobar la reforma tiene las siguientes implicaciones:

a. Pone en riesgo los avances que en los últimos años se han logrado en materia de reducción de la pobreza, pues el incremento y la estabilidad de las participaciones en los últimos años han contribuido a disminuir la pobreza y a mejorar la equidad en el país.

b. Los recursos de las participaciones vuelven a depender del comportamiento de los ingresos que recibe la Nación por concepto de impuestos, lo cual genera:

· Incertidumbre y volatilidad de los recursos que se les asignen por SGP, lo cual afecta enormemente su planeación y la ejecución de sus programas de desarrollo, tal como ocurrió a finales de la década de los noventa.

· Desconfianza de los mercados e inversionistas nacionales. Esto repercute en el bienestar de todos los colombianos, pues los fondos de pensiones nacionales son quienes tienen en su poder el 70% de la deuda del país.

· Desconfianza hacia el país en los mercados internacionales, lo que dificulta la recuperación de la inversión extranjera que se necesita para sacar adelante los diferentes proyectos. Esto trae como consecuencia un encarecimiento adicional del endeudamiento y una mayor dificultad de acceso al crédito.

· Bajo crecimiento de la economía que provocaría un menor recaudo tributario, y por tanto, menores recursos de participación para las regiones, un incremento en el déficit y un mayor nivel de endeudamiento a altos costos.

Estamos seguros de que con esta reforma logramos una sostenibilidad fiscal y financiera para la Nación, un seguro de mayores recursos para las entidades territoriales, aún en épocas de recesión económica, y coberturas universales en salud y educación, así como avances significativos en agua potable y saneamiento básico.

Adicionalmente, esta reforma garantiza que no se vuelva a presentar la situación de finales de la década de los noventa, durante la vigencia del sistema de transferencias regulado por la Ley 60 de 1993, cuando el país enfrentó un panorama de dificultades que afectaron las finanzas públicas y, por tanto, la estabilidad y el crecimiento económico.

Como es bien sabido, la economía se desplomó y su crecimiento llegó a ser de -4.3% en 1999. La caída del crecimiento se tradujo en un menor recaudo tributario, lo que generó un círculo vicioso negativo entre bajo crecimiento, menores ingresos tributarios y alto gasto. Esto conllevó a continuos recortes de los gastos de inversión del gobierno central.

Como era de esperarse, dada la dependencia de los ingresos territoriales de los ingresos corrientes de la Nación, esta situación produjo serios problemas en los territorios. Se presentaron fluctuaciones y reducciones de las fuentes de financiación de la educación y la salud, y otros gastos cubiertos con esta fuente, porque el volumen de las participaciones estaba atado directamente al comportamiento de los ingresos corrientes de la Nación. Así mismo, se generaron asimetrías entre el ingreso y el gasto, ya que la caída de los ingresos corrientes obligó a compensar los recursos faltantes para la financiación de los servicios.

Esto resultó, para algunas vigencias, en la reducción del nivel de recursos asignados a los entes territoriales para la financiación de los servicios sociales, dificultando los procesos de planeación y afectando el avance en la ampliación de coberturas. Como se observa en el Gráfico 3, las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación (PICN) en 1999, fueron efectivamente menores a las anunciadas a comienzos de la vigencia. Debido a la naturaleza recurrente de los gastos en los que son empleados estos recursos, estas variaciones representaron enormes problemas en la planeación de las entidades territoriales. De igual manera se presentaron caídas de las participaciones entre una vigencia y otra, que condujeron a graves dificultades para mantener coberturas a lo largo del tiempo.

Participaciones en los ingresos corrientes de la Nación anunciadas vs. recibidas, 1999

El diseño constitucional de 1991, que hacía depender las participaciones territoriales de los ingresos corrientes de la Nación, sometió a los departamentos y municipios a una grave volatilidad en sus ingresos durante la década de los noventa, la cual se transmitió a los recursos con que contaban las regiones para financiar los gastos de educación, salud, servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, y demás sectores sociales impidiéndoles llevar a cabo una correcta planeación de su desarrollo y una adecuada asignación de recursos.

Con el Acto Legislativo 01 de 2001 se logró garantizar a las entidades territoriales que el monto de recursos no disminuiría de un año a otro. La fórmula establecida para el periodo de transición permitió que las entidades territoriales lograran recursos predecibles para el cumplimiento de las competencias a su cargo, que ha contribuido positivamente en su proceso de ajuste fiscal. En este sentido se debe resaltar que de acuerdo con información del Ministerio de Hacienda y crédito Público el llamado sector de regionales y locales del sector público presentó superávit en el ejercicio 2006 de 0.4% del PIB[2].

De acuerdo a las anteriores consideraciones y con las modificaciones presentadas a continuación, solicitamos a los Honorables Representantes de la Comisión Primera de la Cámara, dar primer debate en segunda vuelta al Proyecto de Acto Legislativo Nº 169 de 2006 Cámara - 011 de 2006 Senado “Por el cual se reforman los artículos 356 y 357 de la Constitución Política”..

PLIEGO DE MODIFICACIONES AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO No. 011 DE 2006 SENADO - 169 DE 2006 CÁMARA “POR EL CUAL SE REFORMAN LOS ARTÍCULOS 356 Y 357 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA”

Artículo 1º. El inciso 4º del artículo 356 de la Constitución Política, quedará así:

Artículo 2°. El literal a) del artículo 356 de la Constitución Política, quedará así:

Artículo 3°. Adiciónese al artículo 356 de la Constitución Política los siguientes incisos:

Artículo 5º. El presente acto legislativo rige a partir del 1º de enero de 2008.

[1] “Las reformas de las instituciones fiscales en América Latina” Cárdenas, M y Lora, E. -Banco Interamericano de Desarrollo – Fedesarrollo. Abril 2006.

[2] Documento Asesores CONFIS 04/2007 de abril 20 de 2007. El balance fiscal de regionales y locales fue de $2.154 mm, (0.8% del PIB) en 2005 y de $1.300 mm, (0.4%) del PIB en el 2006.

PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO No. 11 DE 2006 SENADO “POR EL CUAL SE REFORMAN LOS ARTÍCULOS 356 Y 357 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA”

En virtud de la honrosa designación que nos hiciera la Comisión Primera Constitucional del Senado de la República como ponentes del Proyecto de Acto Legislativo 011de 2006 Senado, “Por el cual se reforman los artículos 356 y 357 de la Constitución Política”, procedemos a rendir informe de ponencia de conformidad con lo dispuesto en la Ley 5º de 1992, en los siguientes términos:

El presente proyecto de Acto Legislativo, puesto a consideración del Congreso de la República por el Gobierno Nacional, tiene importantes elementos que ubican en un nivel relevante la búsqueda y logro de objetivos sociales de gran importancia para el país, que, a su vez, resultan fundamentales en la legitimación y fortalecimiento de la descentralización. Por tal motivo, el proyecto está enmarcado, y como tal debe ser valorado, en un esfuerzo orientado al cumplimiento de metas sociales ambiciosas que honran el objetivo superior de los recursos públicos, especialmente aquellos que hacen parte del Sistema General de Participaciones (SGP): mejorar la calidad de vida de los colombianos.

Estas metas ambiciosas se refieren a la necesidad de alcanzar coberturas universales en servicios sociales básicos como salud y educación, así como avanzar significativamente en el incremento de coberturas en los servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, al mismo tiempo que se protegen principios básicos de estabilidad fiscal y, por tanto, macroeconómica. Esta es el garante último de que, en el mediano y largo plazo, las coberturas universales sean sostenibles y reduzcan la pobreza de los sectores más vulnerables de la población colombiana.

Así mismo, la reducción de la pobreza está asociada con la calidad en la provisión de estos servicios. Por esto consideramos de suma importancia hablar no solo de las coberturas que se alcanzarían sino de avances importantes en calidad, que posibiliten unas mejores condiciones de la población y garanticen un verdadero desarrollo social en Colombia.

Lo anterior reconociendo que para tal fin han sido fundamentales, en primer lugar, el avance en el proceso de descentralización, el cual exige condiciones favorables para ser sostenible, en el marco de la unidad de la Nación y el Estado Social de Derecho consagrados en la Constitución Política de 1991. Y en segundo lugar, la reforma constitucional de 2001 que introdujo elementos claves para avanzar en el cumplimiento de las metas sociales y para el desarrollo de la descentralización, principalmente la estabilidad de los recursos y su crecimiento real y sostenido a través del tiempo.

Entendido esto, resulta de gran importancia reconocer que la actual regla, en vigencia desde la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2001, además de posibilitar un escenario de financiamiento estable y sostenible, ha servido a esos propósitos fundamentales de contribuir al incremento de las coberturas en los servicios sociales básicos a cargo de las entidades territoriales. En los últimos 4 años, el país logró incrementar y mantener la cobertura de educación básica del 82% al 90%, incorporando al sistema educativo a 1,7 millones de nuevos alumnos. A su vez, mediante el esfuerzo complementario en el financiamiento con recursos del Fosyga, se logró la afiliación a la seguridad social en salud de 7,2 millones de personas pobres, alcanzando aproximadamente 18 millones de personas en 2006.

No obstante, se hace necesario profundizar los esfuerzos realizados en procura de alcanzar coberturas universales para la población pobre en estos dos servicios sociales. De esta manera, este proyecto de Acto Legislativo crea condiciones favorables y sostenibles para incorporar 1,5 millones de niños y niñas al sistema educativo y a cerca de 6 millones de beneficiarios al régimen subsidiado de salud en el período 2007 – 2010.

Por otra parte, el esfuerzo a realizar se complementa con el significativo aumento previsto para 2010 en las coberturas de agua potable del nivel actual de 97,4% a 98,5% en el sector urbano y de 68,6% a 75,1% en el sector rural; en alcantarillado urbano de 90,2% a 94,5% y de 60,1% a 65,5% en áreas rurales; un incremento del 10% al 30% en el tratamiento del caudal de aguas residuales; y el logro de la disposición adecuada de residuos sólidos urbanos en el 100% de los municipios del país.

En la consecución de esas metas, el país debe a su vez afrontar con decisión los retos sociales que acompañan a la política de seguridad democrática. Como complemento a los recursos del SGP entre 2001 y 2006 ($13.3 billones en 2001 y $16.4 en 2006), la inversión de la Nación en las entidades territoriales ha sido creciente. En cumplimiento de su deber de ser fuente complementaria, subsidiaria y concurrente de las entidades territoriales, entre 2001 y 2006 pasó de 1,8 billones en 2001 a 10,27 billones en 2006 (precios de 2006).

Esta inversión a 2006 ha permitido atender temas fundamentales de interés territorial, a través de diversos programas y proyectos, como lo son, el Plan 2.500 ($998 mil millones de pesos), la red terciaria ($703 mil millones), proyectos de agua potable y saneamiento básico, ambiciosos programas de concesiones en vías de competitividad ($1.8 billones), entre otros, que hacen parte de los $2.9 billones de pesos en inversión en infraestructura realizados por la Nación en 2006.

Por su parte, el gasto social de la Nación representó $7.4 billones en 2006. Es así como en el período 2002 a 2006 se han destinado recursos del Presupuesto Nacional por valor de $3.2 billones a programas sociales que le otorgan a la política de seguridad democrática un enfoque integral, que busca garantizar la recuperación de las zonas que antaño eran refugio de los actores armados ilegales. Además de lograr presencia de la fuerza pública en todo el territorio nacional, se han ofrecido alternativas viables para las familias que han abandonado los cultivos ilícitos ($545 mil millones), que se han desmovilizado y decidido reincorporarse a la vida civil mediante un oficio diferente ($1 billón) y para quienes han sido desplazados de sus territorios de origen ($1.6 billones).

Sumado a lo anterior, en el mismo período se han invertido recursos del Presupuesto General de la Nación por valor de $1,4 billones para beneficiar a 620 mil familias pobres y desplazadas en el programa Familias en Acción, como una estrategia de gran impacto para atenuar los efectos desfavorables de la crisis económica de finales de los noventa. Estas intervenciones han contribuido de manera importante a la reducción reciente de la pobreza.

Estos esfuerzos en materia de política social por parte del Gobierno Nacional y en asocio con los departamentos y municipios, continuarán siendo necesarios para consolidar los logros en coberturas de los programas sociales en educación, salud, agua potable y saneamiento básico a cargo de las entidades territoriales, y fundamentales para la reducción de la pobreza y la desigualdad. De seguir atadas las participaciones a los ICN, la Nación se vería forzada a dejar de participar en la financiación de inversiones de interés para el desarrollo social y económico de las entidades territoriales, tal como lo hace actualmente.

De esta manera, el proyecto de Acto Legislativo que aquí se presenta debe ser valorado por parte del Congreso de la República como un instrumento esencial de la búsqueda y sostenibilidad de logros sociales de gran importancia, en el marco del fortalecimiento del Estado Social de Derecho, de la consolidación de la descentralización y la gobernabilidad del país y de la unidad nacional. Todo esto garantizando, al mismo tiempo, la estabilidad macroeconómica, requisito fundamental para que la pobreza y desigualdad continúen descendiendo.

El Estado colombiano está en una senda de fortalecimiento del proceso de descentralización desde los ámbitos político, administrativo y fiscal. En el campo político, la elección de los gobernantes territoriales, que inicialmente fue aprobada para los mandatarios locales, se hizo extensiva a los gobernadores departamentales, sacando de la órbita y manejo del Gobierno Nacional el nombramiento de estos funcionarios, consolidando así los procesos democráticos regionales.

Así mismo, en aras de fortalecer la descentralización en su aspecto político, se adoptaron medidas que garantizan periodos institucionales de cuatro años para los gobernadores, alcaldes, concejales y ediles.

En el tema administrativo, los desarrollos legales del artículo 356 y 357 han permitido la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, de manera tal que la prestación de los servicios básicos está a cargo de las entidades territoriales. Las disposiciones que regulan la distribución de competencias han dado especial cuidado a la ampliación de coberturas y la eficiencia en la prestación de los servicios, para lo cual se han adoptado ajustes administrativos en el nivel nacional y territorial.

Por otra parte, durante el mismo periodo se han expedido por parte del Honorable Congreso de la República una serie de disposiciones que regulan el empleo público, la carrera administrativa y la gerencia pública. También, se han introducido mejoras salariales y bonificaciones para los gobernadores y alcaldes y se vienen implementando políticas para el fortalecimiento de las administraciones departamentales.

En el escenario fiscal, la descentralización presenta grandes avances. Hoy día las entidades territoriales cuentan con diversas fuentes para la financiación de la prestación de los servicios a su cargo. La principal fuente de recursos, para la mayoría de los municipios y departamentos, corresponde a las participaciones. Inicialmente, en el periodo 1994 – 2001, por concepto del Situado Fiscal y la Participación en los Ingresos Corrientes de la Nación PICN y aportes complementarios del Presupuesto General de la Nación y, a partir de 2002, con los recursos del SGP.

Adicionalmente, el nivel central ha adoptado medidas para el fortalecimiento y sostenibilidad de las finanzas territoriales. Como resultado, Colombia es el país unitario de América Latina con el mayor gasto descentralizado. Es así como de cada $100 pesos de gasto del Estado, $45 son de las entidades territoriales; adicionalmente, los ingresos tributarios de las entidades territoriales en Colombia alcanzan el 19% del total de ingresos tributarios, superando a países como Argentina (18%), Chile (9%) y México (5%).

De acuerdo con los avances en los desarrollos políticos, administrativos y fiscales, introducidos para el fortalecimiento y consolidación de la descentralización, Colombia es el país unitario con mayor avance en el proceso de descentralización en América Latina. Adicionalmente, estos avances en descentralización han contribuido de manera significativa al saneamiento de las finanzas públicas.

Esta estabilidad macroeconómica, producto de un escenario fiscal sano, ha sentado las bases para un fortalecimiento productivo del país y por ende para un mayor crecimiento económico, que se traduce en bienestar para toda la población. Es decir, en menores niveles de pobreza y desigualdad.

La Constitución Política de 1991 creó el régimen de participaciones de las entidades territoriales. Estaba conformado por dos tipos de participaciones: el Situado Fiscal, cuyos beneficiarios eran los departamentos y distritos, y la participación en los ingresos corrientes de la Nación para municipios, distritos y resguardos indígenas (PICN). El cálculo del monto de esas participaciones estaba definido como un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación. En 2001, último año de vigencia de este régimen estos porcentajes eran de 24.5% de los ingresos corrientes de la Nación, para el caso del Situado Fiscal y del 22%, para la PICN. No obstante, estos porcentajes se calculaban una vez efectuados los descuentos establecidos por la Ley; por lo cual en el 2001 la participación efectiva de las transferencias sobre el total de los ingresos corrientes de la Nación ascendió al 39%.

Cabe señalar, que en las dos participaciones se realizaba, en primer lugar, una distribución territorial, y posteriormente una destinación sectorial homogénea que debía ser cumplida por las entidades territoriales y que se encontraba prevista en la Ley 60 de 1993[1].

En el marco de este diseño constitucional, a finales de la década de los noventa el país enfrentó un panorama difícil que afectó las finanzas públicas y, por lo tanto, la estabilidad y el crecimiento económico. En efecto, el déficit consolidado del sector público ascendió a 5.5% del PIB, el más alto desde finales de los 70, cuando se dio un desplome del crecimiento que finalmente llegó a -4.3% en 1999.

La caída del crecimiento económico se tradujo en menor recaudo tributario, que conllevó a continuos recortes de los gastos de inversión del Gobierno Central y fluctuaciones en las fuentes de financiación de educación y salud, a causa de que el volumen de las participaciones estaba, como se señaló anteriormente, atado directamente al comportamiento de los ingresos corrientes de la Nación. Esto generó asimetrías entre el ingreso y el gasto, ya que la caída de los ingresos corrientes obligó a compensar los recursos faltantes para la financiación de los servicios.

Como resultado de lo anterior y con el objeto de dar solución a la crisis de las finanzas públicas y garantizar un sistema de participaciones más efectivo en términos de los objetivos de la descentralización, mayor y mejor prestación de servicios básicos, en el marco de una estructura fiscal sana y estable, se promovió una reforma constitucional, cuyo resultado fue el Acto Legislativo 01 de 2001 (que modificó los artículos 356 y 357 de la Constitución) y su correspondiente reglamentación, mediante la Ley 715 del mismo año.

De esta manera, el Sistema General de Participaciones, creado por el Acto Legislativo 01 de 2001 corresponde a los recursos que se trasladan por mandato constitucional de los artículos 356 y 357 a las entidades territoriales y a los resguardos indígenas para la financiación de los servicios a su cargo. El SGP está conformado por lo que anteriormente fue el Situado Fiscal y la participación en los ingresos corrientes de la Nación. A esta base se le sumaron los recursos que la Nación asignaba de su presupuesto para cubrir faltantes en educación básica (Fondo Educativo de Compensación, FEC), e igualmente se incluyeron en la base de cálculo los recursos propios que las entidades territoriales venían destinando al pago de personal docente. De esta manera la base inicial del SGP fue de $10.96 billones, en lugar de $9.8 billones que era el monto efectivamente determinado por la Constitución, superior en más de $1 billón de pesos de ese entonces.

Para solucionar los principales problemas del esquema anterior y especialmente para contribuir con la superación del déficit fiscal y garantizar así la estabilidad de los recursos que financian la inversión social, el SGP se desligó de los ingresos corrientes de la Nación, y se estableció una regla según la cual las participaciones tendrían un crecimiento igual a la inflación causada más un crecimiento adicional de manera escalonada (de 2002 a 2005 el crecimiento real fue de 2% y de 2006 a 2008 de 2,5%). Adicionalmente, se incluyó la posibilidad de un aumento adicional en caso de que la economía creciera más del 4%, evento en el cual las participaciones crecerían en proporción a los puntos en que se superara el 4%.

El SGP debe financiar los costos de educación preescolar, básica y media. En salud, el aseguramiento, las acciones de salud pública y la atención a la población no asegurada (oferta). Adicionalmente, la inversión en sectores de competencia local como agua potable y saneamiento básico, deporte, cultura, vías, vivienda, desarrollo agropecuario, entre otros. Así mismo, la Constitución Política garantizó para los municipios de categoría 4ª, 5ª y 6ª una porción de recursos para cubrir sus costos de funcionamiento.

Adicionalmente, la Ley reglamentaria estableció dos grupos de participaciones: las especiales, hacia las cuales se orienta el 4% de los recursos[2] y las generales (96%), distribuidas en tres bolsas: 58.5% para educación, 24.5% para salud y 17% para propósito general. Esto permite que los recursos para educación y salud se distribuyan entre las entidades territoriales con criterios propios del sector, en los cuales prima la asignación para efectivamente financiar las necesidades (número de niños matriculados, de personas afiliadas al régimen subsidiado y de personas pobres no aseguradas), pero también se asignan recursos en función de la población por atender en cada sector, incentivando de esta manera los aumentos en coberturas y la eficiencia interna de los sectores.

Por otra parte, la bolsa de Propósito General está orientada a financiar las competencias municipales, dando un especial énfasis a los sectores de agua potable y saneamiento básico, deporte y cultura. En consecuencia, es de anotar que en la actualidad el sector de agua potable y saneamiento básico no cuenta con una bolsa independiente, manteniendo para él las ineficiencias de la Ley 60 de 1993 (no se distribuyen los recursos con criterios propios del sector).

De acuerdo con el artículo 357 de la Constitución, el régimen transitorio termina en el año 2008. De acuerdo con las disposiciones de ese artículo, los recursos del Sistema General de Participaciones crecerán a partir del año 2009 en función del promedio de los ingresos corrientes de la Nación de los últimos 4 años, siempre y cuando lo asignado a las entidades territoriales por SGP como porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación sea como mínimo el porcentaje asignado por transferencias constitucionales en el año 2001. Según esta regla constitucional, a partir del año 2009, las participaciones de las entidades territoriales volverían a estar ligadas a los ingresos corrientes de la Nación, con las ya mencionadas consecuencias negativas en términos de sostenibilidad fiscal y volatilidad en la financiación de la inversión social realizada a nivel territorial.

En conclusión, en términos del volumen de recursos a distribuir y de su ritmo de crecimiento, las dos grandes ventajas del nuevo sistema de participaciones son:

i) La incorporación a la base de cálculo del SGP de los recursos del Fondo Educativo de Compensación ($907 mil millones) y los recursos propios que venían asignando las entidades territoriales a la financiación del pago de personal docente en 2001 ($169 mil millones). De esta manera, gracias a la reforma estos recursos adicionales incrementaron en más de un billón de pesos el monto de las participaciones constitucionales a partir del cual se establecieron las reglas de crecimiento anual.

ii) La desvinculación de las participaciones de la dinámica fluctuante de los ingresos corrientes de la Nación, liberando con ello a las participaciones y por consiguiente a la inversión social de los riesgos propios de épocas de crisis fiscal que se reflejaban en la volatilidad de las participaciones.

Respecto al último tema ya mencionamos cómo a finales de la década de los noventa (especialmente en el período 1995-1999), durante la vigencia del sistema de participaciones regulado por la Ley 60 de 1993, el país enfrentó un panorama de dificultades que afectaron las finanzas públicas y, por lo tanto, la estabilidad y el crecimiento económico.

Dado el esquema del sistema de participaciones, esta situación afectó directamente las recursos girados y por consiguiente la situación fiscal de las entidades territoriales, como consecuencia de las fluctuaciones y reducciones de las fuentes de financiación de educación y salud y otros gastos financiados con esta fuente.

Esto resultó, para algunas vigencias, en la reducción del nivel de recursos asignados a los entes territoriales para la financiación de los servicios sociales, dificultando los procesos de planeación y afectando el avance en la ampliación de coberturas. Por ejemplo, en 1999 los recursos de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación girados al final de la vigencia fueron 10% menores a los inicialmente asignados, lo que ocasionó traumas en la planeación y ejecución de proyectos en estos sectores. Así mismo, se presentaron caídas de las participaciones entre una vigencia y otra, como entre 1999 y 2000 cuando las participaciones en promedio se redujeron en un 4% y en algunos casos alcanzaron una reducción de hasta 12%, lo cual afectó la posibilidad de mantener coberturas a lo largo del tiempo.

Por lo anteriormente señalado, en relación con la necesidad de desvincular las participaciones de la dinámica de los ICN, por los efectos negativos que ello tendría en la economía, en la financiación de los sectores básicos y en la descentralización, los ponentes compartimos los planteamientos expresados sobre el particular por el Gobierno Nacional en la exposición de motivos, al señalar que:

“Retornar a la medida según la cual el cálculo de las participaciones quedaría atado al comportamiento de los ingresos corrientes de la Nación (como ocurrió en el período comprendido entre 1994 y 2001), generaría riesgos desde el punto de vista macroeconómico, de estabilidad de las finanzas del Gobierno Nacional y de garantía de recursos crecientes y estables para financiar salud, educación y servicios públicos domiciliarios de agua potable, entre otras competencias territoriales.”

La experiencia del país en los dos sistemas de cálculo de las participaciones (el que las ata al crecimiento de los ingresos corrientes de la Nación y el que fija un crecimiento real determinado) permite concluir la conveniencia de la desvinculación de las transferencias de los ICN. Entre otras razones, porque pone en riesgo el cumplimiento de las metas de cobertura universal, generado por la volatilidad en el monto de recursos a transferir al depender del ciclo económico.

De mantener sin reforma el artículo 357 de la Constitución, se daría un salto significativo en el monto que será transferido en 2009, y un crecimiento a lo largo del tiempo que conllevaría a que el ingreso adicional del Gobierno se convertiría automáticamente en una decisión de gasto, sin consultar el objeto de este gasto al ser automático. Esto impediría el control de las finanzas públicas por parte de la Nación incrementando el déficit consolidado del sector público. En 2009, este incremento en el déficit sería de 1.5 puntos porcentuales, es decir, se pasaría de un déficit de 2.1% a 3.6% si no se hiciera la reforma.

En este punto debemos ser conscientes de que un deterioro en las finanzas públicas lleva inevitablemente a que se encarezca y se haga más difícil el acceso a crédito. Por una parte, se aumenta el riesgo de no pago elevando el precio del endeudamiento, es decir, incrementando la tasa de interés de los títulos emitidos por el Gobierno. El aumento en el costo de financiación a la Nación, que puede ser de varios puntos de tasa de interés, no solo afectaría al Presupuesto Nacional, sino que llevaría a que la deuda de Colombia como un todo se encarezca, incluyendo el costo de endeudamiento para los departamentos y municipios.

De igual manera, los mercados internacionales percibirían inmediatamente la ausencia de reforma y, por ende, la fragilidad de las finanzas públicas, alejando aún más al país de la posibilidad de obtener el grado de inversión. Esto conduciría, invariablemente, a un encarecimiento adicional del endeudamiento.

Así, se produce una desaceleración de la tasa de crecimiento económico y un mayor nivel de endeudamiento a altos costos. La deuda pasaría de tener una senda decreciente si se aprueba la reforma (que se estima que pase de 33% actualmente, a 28% del PIB en 2017), a presentar un ritmo sostenido de crecimiento, hasta llegar a 48% en el mismo año. Esta situación vuelve explosiva la senda fiscal y se traducirá en menor recaudo tributario y por tanto en menores recursos de participación de las regiones. El menor ritmo de crecimiento conduce a mayores niveles de pobreza y a una elevación en los índices de desigualdad, vía una menor inversión social, los cuales tardan en corregirse cuando la economía se recupera.

Al respecto, el Gráfico 1 señala que la evolución del porcentaje de población pobre y el coeficiente de Gini, que mide el grado de desigualdad del ingreso, tienen una dinámica contraria al crecimiento del PIB. Es decir, a menor crecimiento, más pobreza y desigualdad. Este hecho se agrava en la medida en que la recuperación económica es mucho más acelerada que la recuperación en términos sociales, pues el mejoramiento de los índices de desigualdad y pobreza afectados por las fases recesivas de la economía, tardan mucho tiempo en corregirse. Se puede afirmar, como lo menciona el Banco Mundial, que “años de crecimiento económico sostenido entre los 80 e inicios de los 90 sacaron a muchas familias de la pobreza, pero la crisis macroeconómica de finales de los 90 neutralizó más de una década de progreso”.

La cascada de efectos negativos sobre las entidades territoriales, que generaría el atar nuevamente las participaciones a los ingresos corrientes de la Nación, producto de un desequilibrio fiscal, se resume de la siguiente manera:

Estos argumentos son muy importantes en cuanto a las implicaciones sociales que tendría el crecimiento de las participaciones si no se reformara el artículo 357 de la Constitución.

Resulta primordial tener en cuenta que el hecho de atar el crecimiento de las participaciones a los ingresos corrientes de la Nación, estaría asociado a un grave problema de incertidumbre. Si bien las proyecciones de crecimiento económico del Gobierno son positivas para los próximos años, no puede negarse el hecho de que todas las economías, y en particular las que se encuentran en desarrollo como la colombiana, están expuestas a diversos tipos de choques macroeconómicos que pueden afectar su senda positiva de crecimiento y por esta vía afectar el monto de recursos que se transfiere a las entidades territoriales.

Existen algunas fuentes de incertidumbre que podrían tener efectos negativos. Por una parte, las exportaciones de crudo se empezarán a reducir a partir de 2009, de acuerdo con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. En 2005 ECOPETROL tuvo ventas nacionales por $9 billones de pesos y exportó aproximadamente $6 billones. Esto representó ingresos para la Nación vía dividendos, que ascendieron a $1.3 billones en 2005 y vía pago de impuesto de renta, que fue de $0.9 billones en el mismo año. Así, los ingresos de la Nación se verán afectados ante la reducción en el petróleo.

De presentarse una disminución en el precio internacional del petróleo, se reducirían los ingresos por exportación. Se calcula que una reducción de US$1 en el promedio anual del precio del petróleo (WTI) proyectado para 2007 significaría menores exportaciones por un valor de $69 mil millones de pesos. Esto en últimas repercutiría en los recursos que perciben las regiones por concepto de regalías.

Por otra parte, existen choques de tipo externo que no son posibles de prever. Bastante se habla de la economía estadounidense y de su posible desaceleración en los próximos años. De ser esto cierto, podría tener un fuerte impacto sobre la estabilidad macroeconómica colombiana. Esto provocaría la salida de los capitales provenientes de Estados Unidos y una reducción en la oferta de dólares en el país y su consecuente presión devaluacionista. Así mismo, las tasas de interés en Colombia podrían elevarse generando menores niveles de consumo e inversión y resultando en menores tasas de crecimiento en la economía colombiana.

Volver al mecanismo con el cual se atan las participaciones territoriales al crecimiento de los ingresos corrientes es perjudicial e ineficiente: por un lado, el mecanismo genera un deterioro fiscal que lleva a un menor crecimiento y consecuentemente a menores participaciones de las regiones. Por otro lado, el mecanismo no permite garantizar a las regiones los recursos previstos, necesarios para su correcta planeación y cumplimiento de las metas sociales, ante la presencia de choques macroeconómicos que disminuyan el crecimiento económico de la Nación.

En el total de la inversión territorial además del SGP y de los aportes del Presupuesto Nacional, se destaca la participación de los recursos propios de las entidades territoriales.

Al respecto cabe señalar que para fortalecer la descentralización, el Gobierno Nacional no se ha limitado a las participaciones, sino que ha tramitado medidas legislativas que han dinamizado el recaudo territorial. Tal es el caso de la sobretasa a la gasolina y los impuestos a los licores y la cerveza, para los cuales se incrementaron las tarifas. Estas rentas han tenido una dinámica creciente, en particular la sobretasa a la gasolina, que se ha convertido en la fuente de más rápido crecimiento para el consolidado de los municipios. El recaudo de la sobretasa a la gasolina pasó de $412 mil millones en 1996 a $1.3 billones en 2005, lo que representa un incremento de 12.6% de los ingresos territoriales en 1996 a 21% en 2005.

Así mismo, se han tomado medidas que contribuyeron al saneamiento de las finanzas territoriales, (Leyes 550 y 617) y que han permitido una recuperación en la mayor parte de entidades territoriales, llevándolas a situaciones de superávit y por lo tanto les ha permito, mediante su esfuerzo propio generar excedentes para inversión, de tal manera que con recursos propios territoriales se financió en promedio el 16% del gasto de inversión territorial en el período 2001 -2006.

La propuesta presentada por el Gobierno tiene por objeto la modificación de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, reformados por el Acto Legislativo 01 de 2001, en el sentido de establecer un régimen de crecimiento del Sistema General de Participaciones que no esté atado a los ingresos corrientes de la Nación y que al mismo tiempo, garantice el cumplimiento de metas de cobertura y su sostenibilidad en sectores claves como educación, salud y servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico.

Es así, como la propuesta consiste en definir el crecimiento del SGP a partir del 2009, con base en la inflación causada y adicionándole un crecimiento real que permita garantizar el flujo de recursos suficientes para lograr coberturas universales en salud y educación en el año 2010 y el avance significativo en las de servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico y otras competencias territoriales, a la vez que se protege la estabilidad macroeconómica y la sostenibilidad de las finanzas públicas.

Artículo 1°. El inciso cuarto del artículo 356 de la Constitución Política, quedará así:

Artículo 2º. El literal a) del artículo 356 de la Constitución Política, quedará así:

a) Para educación, salud y agua potable y saneamiento básico: población atendida y por atender, reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y equidad;

El monto del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios se incrementará, durante los años 2009 y 2010, en un porcentaje igual al de la tasa de inflación causada en el año anterior, más un incremento de 3.5%, tomando como base el monto liquidado en la vigencia 2008. A partir del año 2011 el incremento será la tasa de inflación causada en el año anterior, más un incremento de 2%.

Si el crecimiento real de la economía (Producto Interno Bruto) certificado por el DANE, para el año respectivo, es superior al 4%, el crecimiento adicional del Sistema General de Participaciones de que trata el presente artículo se incrementará en una proporción equivalente al crecimiento que supere el 4%, previo descuento de los porcentajes que la Nación haya tenido que asumir cuando el crecimiento real de la economía no haya sido suficiente para financiar el porcentaje de crecimiento adicional a la inflación del Sistema General de Participaciones.

Los municipios clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta, de conformidad con las normas vigentes, podrán destinar libremente, para inversión y otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un veintiocho (28%) de los recursos que perciban por concepto del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, exceptuando los recursos que se destinen para educación, salud y agua potable y saneamiento básico.

Cuando una entidad territorial alcance coberturas universales en los sectores de educación, salud y/o servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, previa certificación de la entidad nacional competente, podrá destinar los recursos excedentes a inversión en otros sectores de su competencia. El Gobierno Nacional reglamentará la materia

Artículo 4°. El presente Acto Legislativo rige a partir del 1 de enero de 2008.

Creemos que esta propuesta es favorable en la medida en que garantiza un flujo de recursos predecible y creciente a partir de 2009, que contribuye a lograr las coberturas y metas en los sectores ya enunciados. Al mismo tiempo, protege la estabilidad macroeconómica del país y salvaguarda las finanzas públicas y de esta manera evita la cascada de efectos negativos que se presentarían si los recursos del SGP volvieran a estar atados a los ICN.

De esta manera, se puede afirmar que el Proyecto no tiene como propósito recortar las participaciones de las entidades territoriales, ni va en contra de la descentralización; por el contrario, garantiza el cumplimiento de los objetivos y competencias de esta última sin poner en riesgo la dinámica económica del país.

En consecuencia, los ponentes consideramos que la propuesta del Gobierno Nacional en torno a la necesidad de modificar los artículos constitucionales citados está bien sustentada y corresponde a los objetivos planteados en la exposición de motivos del proyecto.

Teniendo en cuenta que el proyecto de acto legislativo plantea establecer una bolsa específica para Agua potable y Saneamiento Básico, con lo cual se reduciría el volumen actual de recursos de la bolsa de propósito general, los H. Senadores encargados de esta ponencia, en particular el H. Senador Rubén Darío Quintero, solicitan el compromiso del Gobierno Nacional respecto a garantizar que los recursos dirigidos para financiar los gastos de funcionamiento (libre destinación) y aquellos destinados a financiar las inversiones en los sectores de deporte y cultura, que en la actualidad se financian con un porcentaje de la bolsa de propósito general, mantengan como mínimo la proporción equivalente a los niveles que actualmente se asignan para tales fines.

Para ello, hemos pedido que el Gobierno defina el nuevo valor máximo de la participación de propósito general que los municipios de categorías 4ª, 5ª y 6ª podrán destinar para cubrir sus gastos de funcionamiento, con el fin de incluirlo en las modificaciones que se le hagan a la propuesta del Gobierno. Al crear una bolsa aparte para agua potable y saneamiento básico, este porcentaje ya no sería de 28%, sino debería ser de 42%, dado que la base de propósitos generales sería menor por haberse descontado dicho componente. Este porcentaje es equivalente a los recursos que hoy destinan las regiones a estos propósitos. Así mismo, para el caso de deporte y cultura el Gobierno Nacional y el Congreso de la República definirán el mecanismo idóneo para redefinir los porcentajes de la bolsa de propósito general orientados a estos sectores.

Con el ánimo de incorporar al análisis de los H. Senadores las opiniones y consideraciones de la ciudadanía, se convocó a una audiencia pública que se llevó a cabo en el Salón de sesiones de la Comisión Primera del Senado el día 4 de octubre de 2006, así como un foro en la ciudad de Barranquilla el día 5 de octubre del mismo año. En estos ejercicios democráticos participaron los H. Senadores de la Comisión Primera, la Federación de Departamentos, la Federación de municipios, profesores, investigadores y la ciudadanía en general. Resultaron de gran utilidad para los ponentes, pues se tuvo la oportunidad de escuchar las diferentes posturas en torno a la propuesta.

Los H. Senadores ponentes hemos suscrito esta ponencia bajo el entendido de que son 8 los debates que debe tener este Proyecto de Acto Legislativo. Por lo tanto, este es el primer paso que debemos dar para iniciar su discusión en el Congreso de la República. Dado que los primeros 4 debates deben tener su trámite antes del 16 de diciembre de este año, seguiremos construyendo consensos, estudiando todas las propuestas, escuchando todos las intervenciones, ya que todas contienen un alto valor para nosotros, bien sea que provengan de los congresistas, la academia, los sindicatos, los alcaldes, los gobernadores, los diputados, los concejales, los ediles, las juntas de acción comunal, los partidos políticos, los educadores, los médicos, los veedores ciudadanos, los hospitales, las cámaras de comercio, los empresarios, los padres de familia y la sociedad en general.

En este sentido, aun quedan inquietudes que se hace necesario valorar. Ya hemos analizado las propuestas esbozadas por los gobernadores, en las que solicitan volver al sistema establecido por la Constitución de 1991 en sus artículos 356 y 357, pero moderando el crecimiento en unos 3 o 4 años para situarnos en un porcentaje similar al 39% de los ingresos corrientes de la Nación. De igual forma, analizaremos la propuesta de la federación de municipios que acepta continuar con el sistema propuesto por Acto Legislativo 01 de 2001, en el que se plantea la formula de inflación causada mas los puntos que sean necesarios para lograr la universalización en la cobertura de salud y de educación, incluyendo otros aspectos como saneamiento básico y agua potable a un porcentaje del 92%, transporte escolar, conectividad como estrategia para la calidad de la educación, alimentación escolar, vías terciarias, etc. Igualmente establecer la diferencia entre el costo per cápita de la educación, salud y otros servicios entre las cifras de la federación y el Gobierno Nacional.

Asimismo, hemos escuchado la propuesta que nos ha expuesto FECODE, la cual es bastante similar a la de los gobernadores. Por su parte, el Partido Liberal se ha pronunciado proponiendo un promedio del crecimiento de los últimos 5 años, para asociarlo a los ingresos corrientes de la nación, con la opción de que dicho crecimiento sea suspendido durante 3 años cuando las condiciones macroeconómicas del País así lo determinen.

Es importante resaltar que tampoco es tan seguro, sobretodo para aquellos que consideran una bonanza económica perdurable, que se puedan presentar hechos que no son ni tan súbitos, ni tan fortuitos, como por ejemplo el no encontrar hidrocarburos en Colombia, lo cual podría significar una disminución en los ingresos corrientes de la Nación y por consecuencia una disminución en el Sistema General de Participaciones como sucedió en el año 1999; cosa similar podríamos pensar de un TLC, que no esté acompañado de una verdadera agenda interna.

Tampoco sabemos que pueda pasar dentro de una negociación para un acuerdo de paz con los grupos al margen de la ley. Por lo tanto, lo hasta aquí propuesto, que es bien diferente a la propuesta inicial del gobierno, no se puede considerar inmodificable, y por el contrario está sujeto a la dinámica de las discusiones que se tendrán al interior del Congreso y de la sociedad en general.

Revisando tanto el proyecto de articulado como la exposición de motivos que lo acompaña y tendiendo en cuenta las consideraciones planteadas tanto en la audiencia pública como en el foro, hemos tomado la decisión de aumentar la fórmula de crecimiento del sistema general de participaciones propuesta por el Gobierno Nacional, ya que somos concientes de las inmensas necesidades que tienen las regiones y porque somos partidarios del fortalecimiento del proceso de descentralización en Colombia.

Por esas razones hemos decidido apoyar al gobierno nacional en su propuesta de reforma de la Constitución, pero abogando por el desarrollo regional. Consideramos que la fórmula propuesta por el ejecutivo no es suficiente para contribuir a ese objetivo. Es por esto que proponemos una fórmula de crecimiento permanente un poco más ambiciosa que corresponderá a la inflación causada más 3%. Sin embargo, a nuestro parecer, este crecimiento se queda corto para lograr las coberturas plenas en educación y salud y el avance significativo en agua potable y saneamiento básico que se plantea. Es por esto que queremos primero que se adelante la fórmula al año 2008 para lograr coberturas en 2009, pues el problema de la educación y la salud no da espera, y segundo que durante los años 2008 y 2009 se adicione un 1% que garantice las coberturas plenas en salud y educación y avances significativos en agua potable y saneamiento básico. Además, durante el año 2010 se propone un incremento adicional de 0.5% para fortalecer la calidad en dichos servicios.

Con inflación más 4% en los años 2008 y 2009, inflación más 3.5% en el año 2010 e inflación más 3% en adelante, creemos que estamos brindándole a nuestras regiones la posibilidad de crecer más, de desarrollarse más, de darle a sus habitantes mejor calidad de vida, tener a todos nuestros niños estudiando y a todos nuestros ancianos, jóvenes y niños cubiertos por el sistema de salud.

Esta decisión ha sido tomada por nosotros los ponentes con toda la responsabilidad que podemos tener asegurando así la estabilidad macroeconómica y fiscal de la Nación, pero a la vez preservando la existencia de las regiones, su autonomía y profundizando el proceso de descentralización por el que tanto abogamos todos.

No hay mejor forma de fortalecer la descentralización que teniendo regiones con coberturas plenas en educación y salud, con buenos acueductos y alcantarillados, con niños en sus colegios y no en las calles y que estos colegios estén dotados de instrumentos que permitan que la calidad educativa contribuya significativamente al desarrollo social que todos anhelamos.

Por todo lo anterior hemos planteando estas modificaciones tan trascendentales, que implican un esfuerzo para el gobierno central, pero a la vez un alivio para nuestras entidades territoriales que tanto lo reclaman.

De acuerdo a las anteriores consideraciones y con las modificaciones que se plantearán a continuación, solicitamos a los Honorables Miembros de la Comisión Primera del Senado de la República dar primer debate al Proyecto de Acto Legislativo Nº 011 de 2006, “Por el cual se reforman los artículos 356 y 357 de la Constitución Política”.

El monto del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y

Municipios se incrementará, a partir de 2008, en un porcentaje igual al de la tasa de inflación causada, más un incremento de 3%, tomando como base el monto liquidado en la vigencia anterior. Durante los años 2008 y 2009, se hará un incremento transitorio adicional de 1%. Durante el año 2010 este incremento transitorio será de 0.5%. Estos incrementos adicionales harán parte de la base de liquidación a partir de 2011.

Los municipios clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta, de conformidad con las normas vigentes, podrán destinar libremente, para inversión y otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un cuarenta y dos (42%) de los recursos que perciban por concepto del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, exceptuando los recursos que se destinen para educación, salud y agua potable y saneamiento básico.

En vista de que la presente reforma es fundamental para el Estado Colombiano, entendido en su conjunto como el Gobierno Nacional y las Entidades Territoriales, ya que, tal como se ha planteado en la presente ponencia, el propósito del proyecto es avanzar y garantizar coberturas universales en los servicios básicos y garantizar una estructura fiscal sana y estable al país, solicitamos a los Honorables Senadores de la Comisión Primera del Senado de la República aprobar el presente informe de ponencia y aprobar en primer debate el proyecto de Acto Legislativo 011/S de 2006, “por el cual se reforman los artículos 356 y 357 de la Constitución Política”.

[1] Las PICN debían ser destinadas así: 30% para educación, 25% para salud, 20% para agua potable y saneamiento básico; 3% para deporte; 2% para cultura y el 20% restante como libre inversión (previo a esta destinación los municipios autorizados podían destinar un % de recursos a la financiación de gastos de funcionamiento). El Situado Fiscal debía destinarse en un 60% para educación, 20% para salud y el 20% restante en salud y/o educación, según decisión de la entidad territorial.

[2] Constituidas por las participaciones para resguardos indígenas, alimentación escolar, municipios ribereños del Río Magdalena y para el FONPET

1. Proyectos de Reforma Constitucional o Legal de Autoría del Senador Rubén Darío Quintero