..:: Web Site Oficial de Ruben Dario Quintero Villada Honorable Senador de la Republica de Colombia

Así quedó el texto final del proyecto de acto legislativo que reforma el Sistema Nacional de Participaciones aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

Artículo 1º. El inciso 4º del artículo 356 de la Constitución Política, quedará así:

Los recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio de salud, los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, y servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, garantizando la prestación y la ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre.

Artículo 2°. El literal a) del artículo 356 de la Constitución Política, quedará así:

a) Para educación, salud y agua potable y saneamiento básico: población atendida y por atender, reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y equidad. En la distribución por entidad territorial de cada uno de los componentes del Sistema General de Participaciones, se dará prioridad a factores que favorezcan a la población pobre, en los términos que establezca la ley.

Artículo 3°. Adiciónese al artículo 356 de la Constitución Política los siguientes incisos:

El Gobierno Nacional definirá una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones, para asegurar el cumplimiento de metas de cobertura y calidad. Esta estrategia deberá fortalecer los espacios para la participación ciudadana en el control social y en los procesos de rendición de cuentas.

Para dar aplicación y cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, el Gobierno Nacional, en un término no mayor a seis (6) meses contados a partir de la expedición del presente Acto Legislativo, regulará, entre otros aspectos, lo pertinente para definir los eventos en los cuales está en riesgo la prestación adecuada de los servicios a cargo de las entidades territoriales, las medidas que puede adoptar para evitar tal situación y la determinación efectiva de los correctivos necesarios a que haya lugar.

El Sistema General de Participaciones de los Departamento s, Distritos y Municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluido el correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución.

Para efectos del cálculo de la variación de los ingresos corrientes de la Nación a que se refiere el inciso anterior, estarán excluidos los tributos que se arbitren por medidas de estado de excepción salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue el carácter permanente.

El diecisiete por ciento (17%) de los recursos de Propósito General del Sistema General de Participaciones, será distribuido entre los municipios con población inferior a 25.000 habitantes. Estos recursos se destinarán exclusivamente para inversión, conforme a las competencias asignadas por la ley. Estos recursos se distribuirán con base en los mismos criterios de población y pobreza definidos por la ley para la Participación de Propósito General.

Los municipios clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta, de conformidad con las normas vigentes, podrán destinar libremente, para inversión y otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un cuarenta y dos (42%) de los recursos que perciban por concepto del Sistema General de Participaciones de Propósito General, exceptuando los recursos que se distribuyan de acuerdo con el inciso anterior.

Cuando una entidad territorial alcance coberturas universales y cumpla con los estándares de calidad establecidos por las autoridades competentes, en los sectores de educación, salud y/o servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, previa certificación de la entidad nacional competente, podrá destinar los recursos excedentes a inversión en otros sectores de su competencia. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.

Parágrafo transitorio 1°. El monto del Sistema General de Participaciones, SGP, de los Departamentos, Distritos y Municipios se incrementará tomando como base el monto liquidado en la vigencia anterior. Durante los años 2008 y 2009 el SGP se incrementará en un porcentaje igual al de la tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento real de 4%. Durante el año 2010 el incremento será igual a la tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento real de 3.5%. Entre el año 2011 y el año 2016 el incremento será igual a la tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento real de 3%.

Parágrafo transitorio 2°. Si la tasa de crecimiento real de la economía (Producto Interno Bruto, PIB) certificada por el DANE para el año respectivo es superior al 4%, el incremento del SGP será igual a la tasa de inflación causada, más la tasa de crecimiento real señalada en el parágrafo transitorio 1° del presente artículo, más los puntos porcentuales de diferencia resultantes de comparar la tasa de crecimiento real de la economía certificada por el DANE y el 4%. Estos recursos adicionales se destinarán a la atención integral de la primera infancia. El aumento del SGP por mayor crecimiento económico de que trata el presente parágrafo, no generará base para la liquidación del SGP en años posteriores.

Parágrafo transitorio 3°. El Sistema General de Participaciones, SGP, tendrá un crecimiento adicional a lo establecido en los parágrafos transitorios anteriores para el sector educación. La evolución de dicho crecimiento adicional será así: en los años 2008 y 2009 de uno punto tres por ciento (1.3%), en el año 2010 de uno punto seis por ciento (1.6%), y durante los años 2011 a 2016 de uno punto ocho por ciento (1.8%). En cada uno de estos años, este aumento adicional del Sistema no generará base para la liquidación del monto del SGP de la siguiente vigencia. Estos recursos se destinarán para cobertura y calidad.

Parágrafo transitorio 4º. El Gobierno Nacional definirá unos criterios y transiciones en la aplicación de los resultados del último censo realizado, con el propósito de evitar los efectos negativos derivados de las variaciones de los datos censales en la distribución del Sistema General de Participaciones. El Sistema orientará los recursos necesarios para que de ninguna manera, se disminuyan por razón de la población, los recursos que reciben las entidades territoriales actualmente.

Artículo 5º. El presente acto legislativo rige a partir del 1º de enero de 2008

Roy Barreras, ponente de Transferencias en la Cámara explicó los cuatro puntos básicos de la ponencia

El representante a la Cámara, Roy Barreras, ponente del proyecto de Transferencias en la Cámara de Representantes, explicó que la compleja fórmula de Transferencias se traduce en cuatro efectos positivos concretos, así:

1. Las regiones recibirán 18 billones de pesos adicionales de aquí al 2016 sobre lo que estaba presupuestado en la fórmula original del Gobierno.

2. El sector educativo en Colombia recibirá 1.5 billones de pesos adicionales, con base en el último acuerdo logrado con la bancada de Gobierno, destinados a cobertura y calidad fundamentalmente para garantizar la educación de los niños colombianos hasta noveno grado de secundaria.

3. Los maestros y los trabajadores administrativos obtuvieron la garantía del pago de sus deudas derivadas de los ajustes del escalafón y de la actualización de sus condiciones laborales. Esta cifra dependerá de los cálculos hechos caso por caso y región por región, pero se estima en principio, que tendrá un costo superior a los 600 mil millones de pesos vía Presupuesto General de la Nación.

4. Lo más importante del acuerdo logrado es que facilitará la aprobación del proyecto de Transferencias, lo que significa una decisión económica responsable del Congreso de la República, que evitará una crisis fiscal en la economía nacional.

Roy Barreras, ponente de la iniciativa, recordó que técnicamente la fórmula queda establecida en IPC+4 adicional exclusivo para educación, más medio punto adicional para calidad promediado durante los 10 años (0.3 - 2.008 y 2.009 -, 0.6 -2.010- y 0.8 -2.011 al 2.016- ) y adicionalmente todo lo que crezca la economía por encima del 4 que será destinado en su totalidad a las regiones”.

Si la norma es aprobada en Comisión Primera de la Cámara, le restará un sólo debate para su aprobación final en la Plenaria de la Corporación.

PONENCIA PARA PRIMER DEBATE EN SEGUNDA VUELTA AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 169 DE 2006 CÁMARA - 011 DE 2006 SENADO “POR EL CUAL SE REFORMAN LOS ARTÍCULOS 356 Y 357 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA”

En virtud de la honrosa designación que nos hiciera la Comisión Primera Constitucional de la Honorable Cámara de Representantes como ponentes del Proyecto de Acto Legislativo 169 de 2006 Cámara - 011de 2006 Senado, “Por el cual se reforman los artículos 356 y 357 de la Constitución Política”, procedemos a rendir informe de ponencia para primer debate de conformidad con lo dispuesto en la Ley 5º de 1992, en los siguientes términos:

Este Proyecto de Acto Legislativo constituye un elemento fundamental para la descentralización y el desarrollo regional, en cuanto permite el crecimiento y la estabilidad de los recursos que las entidades territoriales reciben para financiar los servicios de salud, educación y agua potable y saneamiento básico, alimentación escolar, deporte, cultura, entre otros. Al mismo tiempo, esta reforma es responsable con la Nación y reconoce que los problemas macroeconómicos y fiscales tienen efectos negativos sobre todos los colombianos y particularmente sobre la población con menores recursos.

La reforma ha sido ampliamente debatida y analizada y en el proceso se han considerado diversas posiciones y alternativas, buscando acercar la reforma inicialmente propuesta por el Gobierno a una propuesta más generosa con las regiones.

Por ejemplo, la preocupación de numerosos parlamentarios con respecto a la población pobre, manifestada también en diversas ocasiones por el Gobernador del Atlántico, Doctor Carlos Rodado, ha sido considerada ya en el texto que hoy se debate en la H. Comisión Primera de la Cámara de Representantes.

Como respuesta a esta preocupación se logró que los municipios menores de 25.000 habitantes, que por lo general son los más pobres del país, tengan una participación adicional que equivale al 17% de la bolsa de propósito general. Con esta medida, junto con su participación normal en el resto de los recursos, la asignación per cápita promedio para estos municipios alcanzará en 2008 $ 366.746, en comparación con $ 266.274 correspondiente al resto de municipios. Igualmente se logró que la situación de pobreza sea un factor prioritario den la asignación de las diferentes bolsas que componen el SGP.

A la par con estos planteamientos, el proyecto de Acto Legislativo ha continuado avanzando con el voto favorable de las mayorías, introduciendo modificaciones tendientes a mejorar la iniciativa presentada por el Gobierno, dentro de las que se cuentan el inicio en 2008 y no en 2009 de la reforma, la adopción de la propuesta como transitoria hasta el año 2016 con aumento en los puntos de crecimiento real, reconocimiento de un punto adicional del SGP exclusivo para educación (equivalente a dos puntos de crecimiento de la bolsa de educación), incorporación de una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral a la utilización de los recursos del sistema, mayores recursos de propósito general para municipios pequeños, mayor reconocimiento cuando la economía crezca por encima del 4%, destinando estos recursos a la atención de la primera infancia, y garantía de transferencia por los posibles efectos negativos de los resultados del censo poblacional.

En reunión con el Presidente de la República, los miembros de la bancada de Gobierno de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes manifestamos algunas preocupaciones en el tema. En primer lugar se habló de la necesidad de garantizar recursos para vías regionales, para lo que se propuso que la fórmula que está siendo discutida incluyera medio punto adicional destinado para vías rurales. En segundo lugar se reiteró la preocupación de los H. Representantes sobre si los recursos garantizados con la fórmula son en efecto suficientes, como asegura el Gobierno, para alcanzar coberturas plenas en salud y educación básica en 2010.

En respuesta a estas inquietudes, el Presidente propuso la firma de un acuerdo político, con el cual se garantizan recursos para vías terciarias a través del Presupuesto General de la Nación. Así mismo, el acuerdo establece que se contará con el respaldo de recursos del presupuesto de la Nación, si fuera necesario, para asegurar el objetivo de cobertura plena en educación.

Adicionalmente, se logró un acuerdo por la educación en el que se enfatiza su importancia para el desarrollo del país y la necesidad de recursos suficientes para alcanzar las metas en educación. De esta manera se acordó el incremento de recursos para el sector educación, destinados al cumplimiento de las metas de ampliación de cobertura y mejoramiento de la calidad educativa, así como al mejoramiento del sistema salarial y de incentivos del nuevo estatuto docente contenido en el Decreto 1278/01. Adicionalmente, se establece que el pago de deudas y homologación de personal administrativo se complementará con recursos del Presupuesto General de la Nación.

La educación ocupa un lugar estratégico en el desarrollo económico y social de Colombia y es condición indispensable para consolidar una economía que proporcione la base apropiada para que los colombianos puedan alcanzar una mejor calidad de vida. Esto es particularmente importante en la sociedad del conocimiento, dominada por nuevos modos de producir y trabajar, que exige personas preparadas para obtener, adaptar y aplicar la información disponible en múltiples fuentes y transformarla en conocimiento relevante para la satisfacción de sus necesidades.

De otra parte, uno de los grandes retos del Estado es, además de garantizar el acceso universal a la educación básica para las personas entre 5 y 15 años, generar una oferta educativa integral que permita a los estudiantes cursar el ciclo completo desde la educación inicial hasta la superior.

En este sentido, y conscientes de la necesidad de recursos para el cumplimiento de las metas en educación, la coalición Primero Colombia conformada por los partidos (Social de Unidad Nacional, Cambio Radical, Conservador, Alas Equipo Colombia, Convergencia Ciudadana, Colombia Democrática) hemos convenido con el Gobierno Nacional, incrementos adicionales sobre la base de educación, que no harán parte de la base del cálculo del Sistema General de Participaciones, de la siguiente manera: 0.5 puntos en las vigencias 2008 y 2009, un punto para el 2010 y 1.5 puntos entre 2011 y 2016. Estos recursos se dedicarán al cumplimiento de los siguientes objetivos:

1.- Cumplimiento de las metas de ampliación de cobertura y mejoramiento de la calidad educativa.

2.- Mejoramiento del sistema salarial y de incentivos del nuevo estatuto docente contenido en el Decreto 1278/01

Adicionalmente, el pago de deudas y homologación de personal administrativo, se complementarán con recursos del Presupuesto General de la Nación.

Este Acuerdo fue aceptado por la bancada de Gobierno de la Cámara de Representantes.

Durante todos los debates en el Congreso, así como en diversas manifestaciones se ha señalado que las participaciones se recortan con este Acto Legislativo. Al respecto cabe señalar que esta reforma de ninguna manera recorta los recursos del SGP. Las partidas crecen año a año, incluso en términos reales. Por ejemplo, de acuerdo con lo aprobado hasta 6º debate, en 2008 los recursos del SGP serán superiores en $439 mil millones con respecto a lo que serían de no aprobarse la reforma.

Lo que pretende el Proyecto de Acto Legislativo es: i) lograr un sendero serio y responsable de crecimiento de los recursos del Sistema, que permita alcanzar coberturas plenas en educación y salud, ii) asegurar recursos crecientes para calidad, iii) alcanzar avances significativos en coberturas de agua potable y saneamiento básico, iv) brindar mayor bienestar para los colombianos, v) garantizar recursos para una política social ambiciosa e incluyente, vi) mantener un nivel de recursos de la Nación canalizados hacia inversiones estratégicas que permitan eliminar las desigualdades regionales y, tal como lo demanda la coyuntura mundial actual, vii) incrementar la competitividad de las entidades territoriales. Todo lo anterior, sólo será posible en un marco de sostenibilidad macroeconómica y fiscal como el que ofrece esta reforma constitucional.

En suma, la reforma busca asegurar un equilibrio entre el fortalecimiento de la descentralización y la garantía de unas finanzas públicas sanas. Al respecto, no hay intenciones escondidas como se ha planteado en diferentes instancias. Los ponentes que hemos estado al frente de todos los debates, y hemos ahondado en el estudio de la reforma, tenemos la certeza de que con ella se garantiza una posición fiscal sólida de las regiones y de la Nación, y se privilegian el cumplimiento los derechos constitucionales de la ciudadanía plasmados en los servicios de salud, educación y agua potable y saneamiento básico.

La reforma no tiene como intención recortar el flujo de recursos, ni mucho menos recentralizar competencias, no se desfinanciarán sectores básicos del desarrollo, y tampoco va a implicar un nuevo requerimiento de ajuste fiscal para las regiones. Pero, sobre todo, la reforma no pretende obtener recursos para ajustar fiscalmente al Gobierno Nacional, afectando las participaciones.

Contrario a lo que se ha venido afirmando, los recursos que recibirán los municipios y departamentos no se recortarán. Para el 2007 estos recursos serán de $17.5 billones y aumentarán en promedio aproximadamente $1 billón por cada año, hasta alcanzar $31 billones en el 2016. Las participaciones han crecido todos los años y lo que se busca con el nuevo Acto Legislativo es que sigan creciendo aún más y durante un tiempo más largo.

Este flujo creciente de participaciones garantiza los recursos necesarios para lograr coberturas universales en educación y salud a 2010, y avances significativos en agua potable y saneamiento básico. Asimismo, asegura recursos adicionales en cada uno de estos sectores para mejorar la calidad en la prestación de los servicios, y recursos suficientes para la financiación de otros temas de competencia municipal. Adicionalmente, el proyecto de Acto Legislativo otorga a los municipios más pequeños la garantía de conservar la magnitud actual de los recursos que pueden destinar a financiar su funcionamiento, dada la imposibilidad que tienen de hacerlo con recursos propios. Así las cosas, no se están recortando las participaciones, simplemente no se están prometiendo recursos inviables, frente a un futuro incierto.

La reforma fortalece la descentralización al asegurar un crecimiento real del SGP sustancialmente más elevado que el promedio del crecimiento poblacional, previsto en 1,03%. Esto garantiza no sólo el logro de la meta de coberturas universales, sino la posibilidad de mejoras significativas en calidad, y de recursos excedentes para otros sectores de competencia municipal.

Por el lado de las competencias, es claro, y las ponencias y los textos radicados confirman que el proyecto en ningún momento ha planteado modificar las competencias asignadas a los municipios y departamentos por la Constitución y las normas vigentes. Este es un tema que no está en discusión, por el contrario, consideramos que el proyecto amplía la autonomía de los municipios, al permitirles orientar -según su criterio- los recursos excedentes de educación y salud, una vez logren y mantengan cobertura universal y alcancen ciertos estándares en la calidad de los servicios.

En materia de autonomía de las entidades territoriales, vale la pena resaltar que los recursos administrados por las regiones no corresponden únicamente al SGP. El Gobierno ha demostrado que vía ingresos tributarios territoriales, regalías, recursos de FAEP, ETESA, recursos por telefonía móvil, Fondo Nacional de Regalías, entre otros, los gobiernos territoriales ejecutan el 50,1% de los ingresos públicos totales del país.

Tanto el incremento de los recursos del SGP año a año, como el respeto y fortalecimiento de las competencias y la gestión territorial, permiten señalar que la reforma afianzará los avances logrados hasta el momento por el país en materia de descentralización. Cabe recordar que en un estudio realizado por el BID[1], Colombia es el país unitario de América Latina con el mayor índice de descentralización en 2004, y el que más avanzó en esta materia entre 1996 y 2004. Este índice combina aspectos electorales, de gestión y fiscales.

Uno de los logros más importantes de esta reforma es el garantizar coberturas plenas en salud y educación básica a 2010, al tiempo que se mejora la calidad en la prestación de estos servicios. De igual manera habrá importantes avances en las coberturas de agua potable y alcantarillado.

Es importante resaltar que, aunque el Gobierno asegura que estos recursos son suficientes para alcanzar tales coberturas, los ponentes hemos logrado mayores recursos para educación. Mientras estaba vigente el Acto Legislativo 01 de 2001 (2002 y 2006), se incorporaron 1,8 millones de niños al sistema educativo y 7,2 millones de personas se afiliaron al sistema de salud. Durante estos años los recursos crecieron a una tasa menor a la que crecerán con este Acto Legislativo, lo que significa que con mayores recursos se necesita incorporar menos niños al sistema educativo (1,5 millones) y afiliar menos personas al sistema de salud (6,3 millones) (ver Tablas 2 y 3).

Adicionalmente, mientras estuvo vigente la Ley 60 (régimen constitucional) el avance en coberturas fue mucho menor al observado con el Acto Legislativo 01 de 2001 (ver Tabla 3).

Es importante mencionar que las metas en cobertura se obtienen a partir del cálculo de los costos asociados a la prestación de cada servicio y de la identificación de fuentes de recursos adicionales al SGP, de acuerdo con los modelos de financiación de cada sector y las normas que los regulan, de la siguiente manera:

En educación se cuenta con el Presupuesto General de la Nación, Regalías, Recursos de Ley 21 y Recursos propios de las Entidades Territoriales. En salud se incluyen recursos exclusivos del sector como son los provenientes del FOSYGA y de la cotización del régimen contributivo y en agua potable y saneamiento básico se encuentran los recursos provenientes de tarifas que cobran las empresas prestadoras del servicio, además del PGN, Regalías y recursos de audiencias públicas.

Como ha sido ya resaltado, tanto en esta ponencia como en diversas intervenciones, es de particular preocupación para los ponentes y demás parlamentarios el logro de la meta de cobertura plena en educación básica. Si bien es cierto que el Gobierno garantiza que con los recursos aprobados al momento para educación es posible alcanzar esta meta, ha habido numerosas manifestaciones en las que el sector reclama mayores recursos.

Como se mencionó anteriormente, los H. Representantes Ponentes hemos suscrito un acuerdo con el Gobierno en diversos temas relacionados con el sector de educación y, adicionalmente, hemos logrado mayores recursos para el sector, a través del SGP, con el fin de avanzar en la calidad educativa.

De acuerdo con lo aprobado hasta el momento, los recursos del Sistema General de Participaciones crecen a una tasa real de 4% en 2008 y 2009, 3.5% en 2010 y 3% entre 2011 y 2016. Adicionalmente, se establece un punto para educación que no se incluye en la base de cálculo anual. La propuesta que se presenta en esta ponencia consiste en incrementos adicionales sobre la base de educación, que no harán parte de la base, de la siguiente manera: medio punto para los dos primeros años, un punto para 2010 y un punto y medio para el periodo entre 2011 y 2016. En la siguiente tabla se observa el crecimiento de los recursos del total del SGP, así como los puntos adicionales con los que contaría el sector de educación.

Estos incrementos propuestos corresponden a mayores recursos para educación por $1.3 billones de pesos de 2007 para el periodo en el que aplica la fórmula (2008 a 2016). Así mismo, para que la Constitución Política sea sencilla y fácil de aplicar, esta fórmula se traslada al punto adicional para educación que se calcula a partir del total del SGP y no hace base. Es decir, el punto para educación ya aprobado se incrementará de la siguiente manera:

Año	Crecimiento del SGP ¹	Propuesta adicional para educación (aplicable a recursos de educación – no hace base) ³	Punto adicional para educación (aplicable a total SGP - no hace base) ²	Propuesta adicional para educación (aplicable a total SGP – no hace base) (equivalente a (2)) ²	Total puntos adicionales para educación propuestos para 7º Debate (aplicable a total SGP – no hace base) ²
Año	Crecimiento del SGP ¹
	(1)	(2)	(3)	(4)	(5)=(3)+(4)
2008-2009	4,0%	0,50%	1,0%	0,3%	1,3%
2010	3,5%	1,00%	1,0%	0,6%	1,6%
2011-2016	3,0%	1,50%	1,0%	0,8%	1,8%

¹ Se calcula sobre toda la bolsa del SGP y genera base para la liquidación del sistema en la siguiente vigencia.

² Se calcula sobre toda la bolsa del SGP y no genera base para la liquidación del sistema en la siguiente vigencia.

³ Se calcula sobre la bolsa del sector educación y no genera base para la liquidación del sistema en la siguiente vigencia.

Con esta propuesta se refuerzan aún más los recursos para educación y se garantizan mayores niveles de calidad en la educación.

Como se mostró adicionalmente, la educación es sin duda la gran beneficiada de esta reforma. Los recursos para este sector pasan de $ 9,9 billones en el 2007 a $ 10,8 billones en 2008 y a $17,6 billones en 2016. Esto significa que la participación del sector educación pasará a representar el 60% en promedio anual del SGP entre 2008 y 2016. Este incremento considerable de recursos permitirá al sector el cumplimiento de la meta de universalización de cobertura en educación básica, ampliación de cobertura en educación media, e implementar programas de calidad.

Son bastantes las afirmaciones que se hacen en torno al efecto que tendría la reforma al SGP en los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos, basadas en lo sucedido con el Acto Legislativo 01 de 2001.

Por el contrario, con el Acto Legislativo 01/01 y la Ley 715 de 2001 se garantizó la estabilidad laboral de los docentes respecto a los pagos oportunos, el régimen salarial y prestacional y la seguridad social.

Para reglamentar el Acto Legislativo 01 se expidió la Ley 715 de 2001, la cual reformó la estructura institucional de la educación en los entes territoriales, la distribución y asignación de los recursos, profundizó el proceso de descentralización, precisó las responsabilidades sobre la prestación del servicio educativo entre la Nación y los entes territoriales, fortaleció las instituciones educativas y aceleró el proceso de reorganización del sector educativo, entre otros.

El objetivo fundamental de la Ley 715 en materia educativa fue crear las condiciones para el cumplimiento del derecho constitucional de una educación básica y media con calidad y cobertura universal, siendo condiciones necesarias para la garantía del derecho a la educación: la viabilidad financiera y la organización adecuada del sistema educativo. Particularmente, con la distribución de los recursos del SGP se buscó asegurar que la educación pública estuviera realmente al servicio de los niños, niñas y jóvenes, bajo criterios de equidad, eficiencia y sostenibilidad fiscal.

En cuanto a la distribución de los recursos, la Ley estableció que el 58.5% del total se destinaría al sector educativo, previo descuento de las asignaciones especiales. El artículo 16 define que estos recursos serán distribuidos entre las entidades territoriales para financiar la prestación del servicio público educativo con base en los criterios de: población atendida y población por atender, en condiciones de eficiencia y equidad.

De otro lado, los recursos de la participación para educación del SGP permitieron cubrir o reconocer obligaciones y compromisos del servicio educativo y deudas por concepto de homologaciones de cargos administrativos, en virtud de las leyes que decretan los presupuestos de rentas y recursos de capital, y las leyes de apropiaciones para las diferentes vigencias fiscales; el parágrafo 3 transitorio del artículo 15 de la Ley 715 de 2001, reglamentado por los Decretos 3191 de 2002 y 3533 de 2003; el artículo 80 de la Ley 812 de 2003; y la Ley 917 de 2004. Los recursos asignados por estos conceptos a las entidades territoriales ascendieron a $409 mil millones del SGP, y a cerca de $200 mil millones del PGN (entre 2002 y 2007), por cruces de cuentas y acuerdos de pago entre la Nación y las entidades territoriales.

Es importante mencionar que para obtener el reconocimiento de estos costos, la entidad territorial certificada debió enviar al Ministerio de Educación Nacional la información soporte, con el fin de que éste la estudiara y certificara para su pago posterior, de acuerdo con la disponibilidad de recursos.

Así mismo, se asignaron recursos del SGP por $412 mil millones para cubrir pagos de ascensos en el escalafón docente entre 2003 y 2007. Con respecto a 2002, ésta partida fue incluida en el rubro “Costo Anual de Prestación de Servicio” del Conpes Social 62 del 26 de agosto de 2002 de distribución del SGP.

Lo anterior estuvo acompañado de la incorporación en 2002 a las plantas financiadas con SGP de los 218.472 docentes y directivos docentes financiados con el situado fiscal y FEC ($4.2 billones de 2001) y de los 80.714 financiados con recursos propios de departamentos y municipios ($1.1 billones de 2001). Adicionalmente, se incorporaron los 21.443 administrativos financiados con situado fiscal y FEC ($216 mil millones de 2001) y los 9.578 financiados con recursos propios de departamentos y municipios ($102 mil millones de 2001).

Posteriormente, se expidió el decreto 1278 de 2002, estatuto de profesionalización docente, que establece los requisitos de ingreso a la carrera docente, concurso de méritos, provisión de cargos y estructura del escalafón docente, entre otros. En el marco de este decreto se llevó a cabo:

En conclusión, vale la pena resaltar que con el AL 01 de 2001, no se vieron afectados de manera negativa los docentes y directivos docentes, sino que por el contrario se aseguraron una serie de condiciones que mejoraron su estabilidad laboral, entre otras:

§ No se hacen nombramientos de docentes sin los recursos garantizados para el pago oportuno de sus salarios;

§ El nuevo estatuto docente permite a los mejores docentes incrementar su asignación salarial sin requisitos diferentes a su desempeño;

§ Hay mayor eficiencia del sector educativo, al definir las plantas de personal de docentes y directivos docentes en función de la matrícula oficial, según parámetros técnicos de relación alumno/docente para las zonas urbano y rural;

§ Racionalización en el uso de los recursos, al ajustar las plantas de personal a la disponibilidad de los recursos del SGP distribuidos a las entidades territoriales certificadas.

Otro tema de gran relevancia en la discusión de la reforma al SGP, consiste en las críticas al supuesto deterioro en la calidad educativa durante la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2001.

Los ponentes quisimos entender también este tema, con el fin de identificar si es factible atribuir posibles problemas en calidad educativa a esta reforma. Por el contrario, encontramos que las pruebas ICFES y SABER registran mejoras en los resultados durante los últimos años.

En el gráfico 1 se muestra que en la prueba del ICFES el porcentaje de colegios oficiales en categoría baja pasó de 61% en 2002 a 29% en 2006. De igual manera, la tendencia en colegios públicos de categoría alta es ascendente en ese mismo periodo al pasar de 9% al 32%.

En el caso de la educación básica primaria y básica secundaria (gráfico 2), los puntajes promedio de las pruebas SABER muestran un incremento tanto en lenguaje como en matemáticas, en los dos cursos en los que se realiza la prueba (5 y 9 grado).

En cuanto a la educación, los ponentes hemos encontrado que en el periodo de vigencia de esta norma, el personal docente, directivo docente y funcionarios administrativos ha contado con mayor estabilidad y reglas de juego más claras; así mismo, esta norma ha permitido mejoras significativas en la calidad del servicio educativo.

En resumen, el Acto Legislativo 01 de 2001 incidió de manera positiva en otorgar la garantía a las regiones de contar con recursos crecientes y estables para atender los gastos en educación y demás servicios de su competencia. De esta manera favoreció el avance significativo en las coberturas.

Los ponentes hemos considerado pertinente reiterar la importancia de aprobar la reforma para las regiones. En sus intervenciones el Ministro de Hacienda y Crédito Público destacó los siguientes aspectos favorables de la reforma en trámite para las regiones:

a. Con la aprobación de este proyecto de Acto Legislativo las entidades territoriales tendrán la certeza de recibir, en promedio, el 52% de los ingresos corrientes regionales y locales, prerrogativa de financiación de la cual ni el Gobierno Nacional, ni las empresas públicas y privadas más representativas del país gozarán en la próxima década.

b. La certeza sobre los montos de ingresos territoriales que se deriva de esta reforma, ofrece, además del clima de confianza, un ancla de estabilidad financiera para las regiones que, en armonía con las leyes de responsabilidad fiscal, promueve una posición financiera sólida para las regiones, caracterizada por ausencia de déficit fiscal y recomposición de gasto a favor de la inversión pública.

c. Los instrumentos para la consecución de una posición fiscal sólida que provee esta reforma son una herramienta poderosa para luchar contra la pobreza y la desigualdad en los municipios de Colombia.

d. Las entidades territoriales con mejor desempeño fiscal expanden sus posibilidades de desarrollo a través de dos canales: i) generación de un clima de confianza y estabilidad que atrae inversión, y ii) mejoramiento de su capacidad de pago, con lo cual aumentan sus posibilidades de apalancamiento financiero de forma sostenible.

e. La experiencia del lustro 2001-2005 indica cómo el progreso económico y social de las regiones está estrechamente relacionado con el mejoramiento de su desempeño fiscal, en términos del saneamiento fiscal y el fortalecimiento institucional.

f. El entorno de estabilidad y solidez fiscal creado por el Acto Legislativo 01 de 2001 (AL01/2001), y las leyes de racionalización del gasto (Ley 617 de 2001), y responsabilidad fiscal (Ley 819 de 2003), ha permitido a las entidades territoriales sanear sus finanzas públicas. En este sentido, la aprobación de este proyecto de Acto Legislativo permitiría continuar con este proceso y fortalecer la posición fiscal de las entidades territoriales.

g. El Acto Legislativo 01/2001 le dio instrumentos a las leyes de endeudamiento (Ley 538 de 1997) y de reestructuración de las entidades territoriales (Ley 550 de 1999) para reducir el saldo de su deuda pública y los pasivos corrientes contraídos durante el periodo 1993-2000. Este proceso podría consolidarse con la aprobación de la reforma constitucional en trámite.

h. En un ambiente institucional de responsabilidad fiscal, este proyecto de Acto Legislativo permite preservar un esquema de competencias y recursos intergubernamentales, favorable a la puesta en marcha de políticas públicas capaces de disminuir diferencias en el grado de desarrollo regional.

i. Con la aprobación de esta reforma, las entidades territoriales con menor capacidad de gestión tienen incentivos institucionales para asegurar, con recursos del Sistema General de Participaciones, niveles de cobertura universal en la provisión de bienes sociales meritorios.

j. Esta reforma preserva el margen de maniobra fiscal requerido por la Nación para orientar recursos hacia megaproyectos de inversión regional, que por costos y economías de escala no estarían en condiciones de ejecutar de forma individual las entidades territoriales. En este sentido, el proyecto de Acto Legislativo reduce el riesgo de atomizar la inversión regional y local en proyectos de bajo impacto.

Adicionalmente, el Departamento Nacional de Planeación señala que no aprobar la reforma tiene las siguientes implicaciones:

a. Pone en riesgo los avances que en los últimos años se han logrado en materia de reducción de la pobreza, pues el incremento y la estabilidad de las participaciones en los últimos años han contribuido a disminuir la pobreza y a mejorar la equidad en el país.

b. Los recursos de las participaciones vuelven a depender del comportamiento de los ingresos que recibe la Nación por concepto de impuestos, lo cual genera:

· Incertidumbre y volatilidad de los recursos que se les asignen por SGP, lo cual afecta enormemente su planeación y la ejecución de sus programas de desarrollo, tal como ocurrió a finales de la década de los noventa.

· Desconfianza de los mercados e inversionistas nacionales. Esto repercute en el bienestar de todos los colombianos, pues los fondos de pensiones nacionales son quienes tienen en su poder el 70% de la deuda del país.

· Desconfianza hacia el país en los mercados internacionales, lo que dificulta la recuperación de la inversión extranjera que se necesita para sacar adelante los diferentes proyectos. Esto trae como consecuencia un encarecimiento adicional del endeudamiento y una mayor dificultad de acceso al crédito.

· Bajo crecimiento de la economía que provocaría un menor recaudo tributario, y por tanto, menores recursos de participación para las regiones, un incremento en el déficit y un mayor nivel de endeudamiento a altos costos.

Estamos seguros de que con esta reforma logramos una sostenibilidad fiscal y financiera para la Nación, un seguro de mayores recursos para las entidades territoriales, aún en épocas de recesión económica, y coberturas universales en salud y educación, así como avances significativos en agua potable y saneamiento básico.

Adicionalmente, esta reforma garantiza que no se vuelva a presentar la situación de finales de la década de los noventa, durante la vigencia del sistema de transferencias regulado por la Ley 60 de 1993, cuando el país enfrentó un panorama de dificultades que afectaron las finanzas públicas y, por tanto, la estabilidad y el crecimiento económico.

Como es bien sabido, la economía se desplomó y su crecimiento llegó a ser de -4.3% en 1999. La caída del crecimiento se tradujo en un menor recaudo tributario, lo que generó un círculo vicioso negativo entre bajo crecimiento, menores ingresos tributarios y alto gasto. Esto conllevó a continuos recortes de los gastos de inversión del gobierno central.

Como era de esperarse, dada la dependencia de los ingresos territoriales de los ingresos corrientes de la Nación, esta situación produjo serios problemas en los territorios. Se presentaron fluctuaciones y reducciones de las fuentes de

1. Proyectos de Reforma Constitucional o Legal de Autoría del Senador Rubén Darío Quintero